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2013年11月08日11:32 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

十八屆三中全會前夕，新一屆領導集體頻繁落腳基層調研，被媒體解讀為釋放改革公平正義的信號。此前，中央政治局常委研究全面深化改革的會議時，也提出改革目標，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

未來十年如何改革？有專家建議，土地改革、戶籍改革等要素市場的改革，以及城鎮化的改革都是重點。

10月21日，李克強應邀在工會全國代表大會上作經濟形勢報告，對目前外界所提“52%的城鎮化率”，李克強指出，這實為加上(城市)半年及以上常住人口數字，實際戶籍人口城鎮化率不到35%?！昂桶l達國家比，和同水平的發展中國家比，我們還低了不少”。

城鎮化是擴內需“最大潛力”，也是“李克強經濟學”的重要內容之一。新型城鎮化被認為是新一輪經濟發展的重要引擎。以新型城鎮化為核心的戶籍制度、土地制度、社會保障制度等領域的配套性改革，雖已經陸續推行，但仍處于起步階段。

農民工多面臨“半城鎮化”

推進城鎮化要改變人的二元結構。民建中央副主席辜勝阻，11月2日在“第22屆中外管理官產學懇談會”上指出，過去是“農民——市民”的二元結構，現在農民進入城市變成農民工，仍然是一種沒有市民化的城鎮化。以人為核心的城鎮化非常重要的是改變這樣一種人的“半城鎮化”現狀。辜勝阻提到，過去30年，城市面積擴大了9.2倍，常住人口城鎮化率增加了2.58倍，但戶籍人口城鎮化率只增加了1.78%。

改變這一現狀，需戶籍制度的配套改革。

推進戶籍制度改革始于五年前，十七屆三中全會提出放寬中小城市落戶條件的具體要求，被視作對戶籍制度改革有推動作用。中共十八大再次提出加快改革戶籍制度，促農業轉移人口市民化。但目前，關于中小城市放寬條件仍無時間表。

戶籍制度改革這塊“硬骨頭”為何難啃？

國家行政學院教授汪玉凱此前接受北京青年報記者采訪時表示，戶籍制度改革遇到的難題之一是地域差異大，人口過度向大城市集中所產生的一系列問題。比如北京、上海等特大城市，如果開放戶籍，可能會增加城市負擔。因此戶籍改革不能“一刀切”，要根據城市規模和綜合承受能力進行調整。此外，戶籍改革并非只是簡單落實城市戶口問題，要考慮到就業等一系列相關問題。

中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，由于公共服務制度的安排，城鄉二元戶籍制度背后是社會福利的嚴重差異。推進戶籍制度改革，就要同時推動基本公共服務的均等化，大中小城市公共資源配置的均等化。

戶籍改革期待時間表

今年以來，官方及研究機構多次對戶籍與城鎮化改革表態。

今年3月，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在“2013中國城鎮化高層國際論壇上”提出，不應將農民工市民化的難度想得太大。其成本實際上是政府、企業和個人分攤的，且很多成本會在一二十年內逐漸攤薄，政府財力完全可以承受，“最重要的是趕快行動起來”。

今年5月6日召開的國務院常務會議被視作新一輪戶籍制度改革的標志性事件。會議提出要推進人的城鎮化、出臺居住證管理辦法、分類推進戶籍制度改革、完善相關公共服務及社會保障制度、保護農民合法權益。

各方專家期待，中央政府可能提出改革目標和實施時間表。

遲福林認為，此前十七屆三中全會提出的中小城市落戶放寬，現在“已經到了要有時間表的時候”。他建議，而到2020年，要初步解決戶籍制度并軌問題?！皯艏皇蔷鞂用窆芾?，而是對居民的服務，到時候全國實行統一的居住證制度，居民可按意愿選擇在農村或者城市居住?！?/p>

海通證券在一份報告中指出，戶籍制度改革將能擴大內需，如果每年農民工市民化(戶籍城鎮化率)多提高1%，意味著每年增加1300萬農村人口轉為城鎮戶籍人口。

土地改革期待農民成產權主體

推進城鎮化的另外一點，無法繞開土地制度改革。

目前，我國的土地制度是農村土地集體所有和城市土地國有兩種制度并存。在這樣的情況下，農民對承包土地只有農地農用下的使用權、收益權和轉讓權。如果農村土地想要進入市場，必須由政府實行征收與轉讓，經此環節后，地方政府和用地企業成為農村土地出讓的最大受益者，農民則被排除在外。

在參加論壇時，辜勝阻說，土地集約使用和土地改革中使農民利益最大化是城鎮化過程中必須處理好的重大問題。保障農民在土地改革中的權利，要讓他們用好抵押權，能夠用土地換股權，實現使用權的有序流轉。

遲福林在接受北京青年報記者采訪時表示，早在上世紀90年代，中央立法時就曾考慮過，從法律上明確農民對土地的使用權是一種產權，不是簡單的承包權。遲福林認為，土地制度改革，如果真的使農民成為農村土地的產權主體，這將是中國最大的一個制度突破?！稗r民成為土地談判的主體，農民才有財產，不管是用土地加入股份制，還是拿去抵押，或者進入流通，農民都有收入?！?/p>

11月4日至6日，李克強在黑龍江同江、撫遠、哈爾濱等地考察?？疾熘?，李克強說，農村改革又到了新的階段，推進農業現代化還得靠改革。要著力創新農業生產經營體制，在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，積極探索股份合作等多種方式的適度規模經營。以此為龍頭，配套推進土地管理制度改革，并帶動金融和保險更好地支持服務農業。

智囊建言

明確戶籍制度改革的目標與時間表，建議1-2年內剝離戶籍的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內，除個別大城市外，其他大中城市戶籍制度基本放開，全面實施人口登記制度；5-8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。

——中國(海南)改革發展研究院

戶籍制度改革分類推進主要有兩種方式：一是縣和大部分地級市將加快放開戶籍，讓落戶人員享受公共服務；二是在大城市推動公共服務由戶籍人口向常住人口拓展，如上海居住證制度。居住證制度會逐步在全國各大城市推行，以逐步過渡?！ＭㄗC券

實施“國民基礎社會保障包”制度?？稍O計并實施主要由中央和省級政府承擔責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度。

起步階段該保障包的內容可包括:用名義賬戶制統一各類人群的基本養老保險，基本養老保險基金實行全國統籌；醫保參保補貼實現費隨人走，人口跨行政區流動時補貼由上級政府承擔；中央政府對義務教育生均經費實行按在校生人數均一定額投入；對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼。

這些待遇都記錄到統一的個人社會保障卡中，全體人民均可享受。社會保障卡具有補貼結算功能，并實現全國范圍的可攜帶。

這樣就可形成與原有戶籍制度雙軌并行的新社會保障制度，隨著時間推移逐步擴展內容、提高水平，并最終取代戶籍制度。

——國務院發展研究中心“383”方案

文/本報記者　鄒春霞

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