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2014年02月26日12:07 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

“有機疏散論”是當時城市規劃學領域的一部扛鼎之作。在二戰還沒結束時，時任英國首相丘吉爾就提出，英國當時只有3600萬人口，卻集中了500萬的精英跟德國法西斯作戰；戰爭一結束，這500萬人就要結婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來，倫敦就會“爆炸”。受沙里寧的思路的啟發，丘吉爾請了一批規劃學家推出“新城計劃”，在英國倫敦之外布局了30多個衛星城市。具體實施方式就是在政府組建新城開發公司后，通過向國家財政借款，一次性地把農地征過來做新城規劃和基礎設施投資，然后再把土地賣出去、把錢收回來后

城鎮化應守住哪些“底線”

——仇保興在上海管理科學研究院談城鎮化

仇保興，1953年11月生，浙江樂清市人。經濟學、工學博士?，F任住房和城鄉建設部副部長，中國城市科學研究會理事長、中國城市規劃學會理事長，兼任中國社會科學院、同濟大學、中國人民大學、天津大學博士生導師。

當前我國城鎮化是一個非常熱門的話題。由于城鎮化關系到每個國民，涉及的因素多、包含的內容廣，似乎每個人都可以對城鎮化發表見解。但從長遠角度來看，如何就城鎮化這樣復雜的問題開展研究呢？實際上，依據學術界長期積累的經驗，凡是對龐大、復雜而又長遠的問題，常常采取兩種研究方法。第一，化復雜為簡單。找到最關鍵的問題，用底線思維來尋求答案。第二，從多維度進行剖析，防止遺漏最主要的問題和對策。

習近平總書記在近期的講話中談到，我國要在“紅線”和“底線”的基礎上推進城鎮化。紅線是清楚的——18億畝耕地。但是，底線是什么，需要作深入的分析。

在我看來，城鎮化健康發展的“底線”由具有兩類特征的決策所決定：

第一類“底線”，如果在城鎮化過程中犯決策錯誤，此類錯誤所造成的結果是后人難以糾正的。因為城鎮化過程中的人類聚居點和基礎設施的建設都是鋼筋混凝土的澆筑，一旦犯下剛性的錯誤，后人就很難糾正。

第二類“底線”，如果這類錯誤犯了以后，會嚴重妨礙可持續發展，或者會帶來社會、經濟甚至政局的動蕩。也就是說，由一個錯誤，引發一連串的錯誤。只要做到以上這兩類特征的“底線錯誤”不犯，城鎮化的健康發展就基本可以保證，在不觸碰“紅線”和“底線”的基礎上實現健康的城鎮化。

如果用這兩類特征來衡量城鎮化遠期發展的底線，歸納起來大致有以下幾項需給予關注。

城市和城鎮要協調發展

拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮提供的就地城鎮化，農民進入城市就易引發“貧民窟病”；沒有小城鎮對區域生產力合理布局的貢獻，內地與沿海地區的發展差距會越來越大

中央領導都非常擔憂我國的特大型城市會否過分地膨脹，因為特大型城市的過分膨脹是一個全球通病。

城市規模越大，商品生產的效益就越高。它們創造的就業崗位越多、公共服務的品種越多，人們也就越趨向于到這樣的城市里來生活工作。所以，超大城市能夠自動吸收人口的另一面，就是引發規模膨脹的惡性循環。這樣的問題在世界城市化歷史上早就多次發生過。

第二次世界大戰以后，歐洲國家的注意力從戰爭轉向經濟發展。當時，城市規劃學領域有一位著名人物，即芬蘭的規劃學家沙里寧（ElielSaarinen），就敏感地意識到了這個問題。他認為，所有的世界級大城市都必須走一條“有機疏散”（OrganicDecentralization）的道路。

“有機疏散論”是當時城市規劃學領域的一部扛鼎之作。在二戰還沒結束時，時任英國首相丘吉爾就提出，英國當時只有3600萬人口，卻集中了500萬的精英跟德國法西斯作戰；戰爭一結束，這500萬人就要結婚、生孩子、找工作，到哪里去好？如果這些人全部涌到倫敦來，倫敦就會“爆炸”。受沙里寧的思路的啟發，丘吉爾請了一批規劃學家推出“新城計劃”，在英國倫敦之外布局了30多個衛星城市。具體實施方式就是在政府組建新城開發公司后，通過向國家財政借款，一次性地把農地征過來做新城規劃和基礎設施投資，然后再把土地賣出去、把錢收回來后實現滾動發展。此后，英國的“新城計劃”發展成“新城運動”，影響了整整一代人。有了關于“大倫敦”的新城規劃以后，“大巴黎”的新城規劃也緊隨其后。這些規劃無一不遵循沙里寧的“有機疏散論”。

在我國，這一類大城市的疏散早該開始。但是我們不僅認識得較晚，而且對新城的成長機制始終心存疑慮。其實，英國在這個問題的探索上也經歷過許多痛苦，在具體實踐上也經歷了第一代、第二代和第三代新城。

第一代新城：就像北京的回龍觀，30萬人口的新城區里很少有就業崗位。大部分人早上涌到老城里來，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式城市交通。實踐證明，這類新城是失敗的。

第二代新城：丘吉爾時代的規劃學家們就敏感地認識到，應該發展第二代新城，人口規模應該在20萬人以上、就業崗位50%就地解決。這樣，這種新城能夠至少減少50%的城際交通。

第三代新城：繼第二代新城實踐后，又迅速推出第三代新城，人口規模為30萬左右，就業崗位基本上能夠在新城內自己創造，實現職住平衡。這既保證了新城的經濟活力，又大大減少了對老城市的交通壓力。

如是，英國規劃學家才逐步探索出了新城科學規劃和建設的正確路徑。在探索新城建設的過程中間，他們逐步得出了一個結論：新城開發成功的關鍵，是其人居環境應該比老城還要更高、公共服務質量更好、人與自然更和諧，這樣就可以形成對老城的人口反磁力。只有形成這種反磁力，有機疏散才有可能實現。

回過頭來看我國，哪一個新城足以承擔老城重要功能的分流？這些新城建設，正是因為沒有吸取先行國家的經驗，在規劃建設標準時把起點定得太低了，反而造成人口從新城不斷地涌進主城來。

從更廣的角度來看，我國小城鎮的基礎設施投資、人居環境改善，一直未受各級政府財政的青睞。這些地方人居環境的相對退化，造成了近20年來我國小城鎮的人口占城鎮總人口比重減少了10%，這是一個危險的“數字鴻溝”。我國小城鎮人居環境與先行城鎮化國家的小城鎮人居環境之間的差距正越來越大。

這么大的差別是如何造成的呢？原因一：政府的注意力和公共財力沒有投向小城鎮，而幾乎所有的支農補貼和扶植政策都是繞過小城鎮直奔田頭的；原因二：小城鎮本身缺土地出讓金、沒有城市維護費、稅收體系不能支撐公共項目投資、缺乏人才。這“四缺”甚至“四無”，是造成我國小城鎮跟先行城鎮化國家的小城鎮之間存在巨大差別的主要原因。

在編制當前這一輪城鎮化中長期規劃的過程中，各方幾乎同時都認識到小城鎮是我國健康城鎮化的一個命脈。如果沒有小城鎮的健康發展，健康的城鎮化是無法保證的。拉美、非洲等國城市化的歷史教訓已證實：沒有小城鎮作為“攔水壩”，人口的洪流就會大量地涌入大城市；沒有小城鎮提供的就地城鎮化，農民進入城市就易引發“貧民窟病”；沒有小城鎮對區域生產力合理布局的貢獻，內地與沿海地區的發展差距會越來越大。這些大城市與小城鎮之間的發展如果不夠健康、協調，將來即便形成城市群，在經濟上也會是低效率的。我們不能再犯這樣的錯誤。

正因為這樣，今后城鎮化進程中的相當一部分財政投資應當投向小城鎮。概括而言，小城鎮必須要在以下四個方面先做到：要有一套從事城鎮規劃的管理機構；有一套必要的基礎設施，如供水、污水和垃圾處理等；有一套地方化的綠色建筑建設和規范管理體系；有一套基本的公共服務設施，比如學校、醫院、沒有假貨的超市，等等。

這“四個一套”是對小城鎮人居環境最基本的要求。小城鎮確實要多元化發展，但如果沒有了小城鎮的健康發展，我國的城鎮化會步入險境。

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