生態保護分區規劃模式引發深圳熱議
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專家建議推進管理機制創新實現保護主體的多樣化
分區保護模式是保護模式的“混搭”，實現差異化精細管理，勢必對管理能力提出更高要求。
“如果實行分區保護，必須要創新與這一模式相配合的管理機制?！蓖跤萝娛歉Ｌ锛t樹林自然保護區工作的專家，關注環保事業20余年，他認為要真正實現有效的生態保護，模式選擇固然重要，實現有效管理更為重要。
業內人士認為，設立自然保護區可以實現最剛性的管理，按照《中華人民共和國自然保護區條例》規定，自然保護內的核心區和緩沖區的管理非常嚴格，尤其是核心區，一旦批準成立則禁止人進入，除非批準范圍內的科學研究活動。緩沖區的外圍劃為實驗區，才可以進行科學試驗、參觀考察、旅游等活動，“因此在大鵬半島設置自然保護區，由市主管部門用國家最嚴格的措施，對保護區范圍進行保護管理?！?/p>
對此觀點王勇軍結合多年自然保護區管理經驗談了自己的感受：“表面上看自然保護區模式是各種保護方式中最為剛性的，理論上的確如此，但這并不代表在實踐中自然保護區就一定能管理好?！彼J為，自然保護區雖然有國家出臺的相關條例作為依據，但在管理上缺乏執法手段。管理部門只有三種情況下可以罰款：擅自移動自然保護區界碑的、在保護區內搞科研活動不提供副本的以及不遵守保護區制度且不聽勸告的。以福田區紅樹林保護區為例，雖然是國家級自然保護區，但一段時期內村民們在保護區內亂搭建、生火做飯，在祭祖時燃香燭放鞭炮，管理人員也無可奈何，至于在保護區內砍樹、打獵、非法開墾等行為，保護區沒有執法權，需要求助當地政府的相關執法部門。
王勇軍認為，根據自然保護區人員編制規范，大鵬半島整體設立自然保護區，按目前情況只能配備10多個財政人員編制，但大鵬半島臨近城市，人類活動頻繁，又臨海，地理條件復雜，而且根據自然保護區相關規定，要設立核心區、實驗區、緩沖區等，“戰線拉得這么長，根本沒辦法管，沒有當地政府的參與，單憑保護區自身，很難真正實現有效管理?！?/p>
“分區保護模式強調當地政府參與管理，目的是發揮新區政府生態保護的職能作用，并組織領導辦事處、社區形成生態保護的合力，因此，政府參與管理的分區保護模式更有利于保護?！贝簌i新區相關人士也認為，自然保護區模式的管理主體比較單一，而實現保護主體的多元化應該是今后的方向，“這在香港，已經有成功經驗，只有創新機制，讓各級政府、社區、原住民都參與生態保護，甚至吸引社會組織、企業來參與保護，實現保護主體多樣化，才能擰成一股繩形成保護生態環境的合力?！?/p>
“將人與自然隔離不利于更好保護”
根據分區保護設想，大鵬半島重點保護的7個區域中，除了一個自然保護區外、其他區域以森林公園、生態廊道、國家濕地公園、紅樹林濕地公園、自然保護小區等形式出現。市民王先生認為，規劃這么多的公園，肯定會有更多的人類活動，“這會不會影響到生態的保護，如果按自然保護區的標準，將會減少人類的活動，有利于保護?！彼挠^點代表一部分深圳市民的看法。
對于通過限制進入大鵬半島一些區域來達到嚴格保護的做法，很多市民也不認同。他們認為，大鵬半島是深圳人的后花園，在不污染環境的前提下，應該讓深圳人在緊張工作之余有個放松休閑的地方。一位在較場尾經營民宿的李小姐對去年的“限行風波”還記憶猶新，去年深圳市相關部門曾試圖交通限行來減少游客的進入，但市民的反對讓限行最終“胎死腹中”，“如果采用限制進入的方式，實際上是剝奪、消減市民的‘生態福利’，肯定也會激起民意反對?！?/p>
目前有人擔心，雖然限制的確可能會讓市民享受不到半島上的一些旅游資源，但如果采用分區保護，恐怕會不利于嚴格保護，甚至為商業開發打開缺口，兩害相權，就不如暫且限制。
“只是簡單限制的保護模式本身不是很科學?！币巹潓＜夜空J為，深圳推出生態控制線制度，這是一項很重要的理念創新，但“二維平面一條線”，線內什么都不能干，線外什么都可以做，還不是真正的科學保護，現在應圍繞生態控制線這一理念作進一步的創新，根據不同的空間、時間、人、事件這四維，確立起詳細、真正科學的保護體系。
“‘什么都不讓干’的保護，是一種消極保護?！鄙钲诰C合開發研究院的宋丁教授也認為，深圳之前也設立過自然保護區，但被經濟發展“蠶食”的例子并非沒有，“什么都不干”并不能完全確保生態的完整，而且保護生態不等于將人與自然隔離，應在保護的前提下，考慮生態保護和當地協調發展的問題，面對可能會出現的問題，可以通過加強規劃來約束適度利用和開發行為?！斑@是積極的保護，才有生命力，才能讓保護可持續下去?！?/p>
“分區保護模式目前還只是一個初步的構想，后面還應有一系列創新加以配套，如果只選擇現有的單一模式，后續的創新也就無從談起?！蓖跤萝娊ㄗh，要讓分區保護模式最大程度發揮作用，可以在機制、制度上推進五個方面的創新，一是完善和強化監督機制；二是建立嚴格的考核機制，要考核新區、辦事處、社區各級一把手和領導班子，實行生態保護重大失誤一票否決制度；三是專家參與制度；四是生態補償制度，要對原住民進行生態補償，市里也要對新區進行生態補償；五是法治創新，通過立法來推動生態保護。
■觀察
生態保護模式創新應在法治框架內進行并開展公共討論
深圳成立大鵬新區，本意就是希望在大鵬半島加大生態文明發展的探索力度，尤其是在黨的十八大提出的要探索“生態文明”制度創設的大背景下，設立大鵬新區摸索生態文明發展新路其意義甚至不亞于前海。因此在如何更好地保護大鵬半島方面，應根據新區的實際不斷創新，找到最佳的保護模式，而不是簡單沿襲舊的保護思路。這是大鵬新區的天然使命。
當然，任何創新最初出現常常會受到質疑，因此存在著對類似分區保護模式這一創新舉措的擔心和質疑也屬正?，F象。當前的改革創新需要勇氣，也需要智慧，對于新的保護模式可能會帶來的問題應該通過進一步的改革創新、按深圳市委市政府所提出的“三化一平臺”戰略，利用深圳擁有立法權的優勢強化立法來加以解決，而不是碌碌無為地選擇退縮，按部就班固守傳統保護模式，這實在不是深圳這座以改革創新為最大使命的城市所應有的作為。
這樣的創新首先必須要在法治的框架內進行，也要廣泛聽取民眾的訴求、意見。集納眾多專業人士和深圳市民集納觀點，不難發現“嚴格保護、科學發展”是政府、專家、市民意見的共識。決策者下一步應積極聽取各方民意，進行充分的公共討論，科學評估各種保護模式優劣，這既是制定大鵬半島生態保護規劃的必要途徑，也或將成為深圳公眾參與公共政策制定的一次生動實踐。
■名詞解釋：
分區保護模式
分區保護模式是指在一個特定生態區域內，根據區域內部不同組成部分的生物資源、生態承載力、敏感程度、功能定位、保護現狀以及面臨問題，依照相關的法規政策，針對性設置自然保護區、地質公園、森林公園、濕地公園、自然保護小區等保護方式。在管理體制上，強調實行分區、分類、分級管理，吸引主管部門、當地政府、原住民、社會組織共同參與，根據區域內每個部分保護方式設置，差異化配置管理資源，提高生態保護精細化、科學化水平。
大鵬半島的分區保護模式是以基本生態控制線為基礎，依據半島的功能定位、典型生態系統類型、珍稀瀕危動植物和自然遺跡分布特征，分成大鵬半島國家地質公園（51.63平方公里）、大鵬半島自然保護區（筆架山-迭福山-排牙山森林生態系統含飲用水源保護區）（65.76平方公里）、紅花嶺海岸森林公園（29.88平方公里）、大鵬半島中部生態廊道（23.6平方公里）、壩光古銀葉樹國家濕地公園（0.27平方公里）、東涌紅樹林濕地公園（0.29平方公里）、西涌香蒲桃林自然保護小區（0.16平方公里）7個重點區域分類分級進行高水平保護，重點保護的區域面積達171.59平方公里。
文/鳳飛偉