大氣污染防治立法應拓寬思路
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◆張弛
大氣環境質量近年來不容樂觀。國務院出臺大氣污染防治行動計劃，表明了治理大氣污染的決心和信心，京津冀、長三角、珠三角三大重點區域不少省市都在緊鑼密鼓地修訂或制定大氣污染防治法規，全國人大也啟動了修法程序。筆者認為，新一輪立法需要破除機制、體制和法律上的障礙，推動發展方式和消費模式的根本轉變。
當前面臨的矛盾與障礙
我國大氣污染防治的核心是轉變發展方式和消費模式，防治的根本途徑是優化能源結構、產業結構和布局。應通過立法變革防治管理模式，使治理方式與發展方式的轉變相適應。當前，實現治理方式的轉變還面臨著發展方式、管理體制、法律制度等方面矛盾和障礙。
一是協調經濟增長與保護環境的矛盾。我國現行法律對協調經濟增長與環境保護還缺乏更細致的規定，達標排放雖然是硬規定，但達標排放能否作為增長與環保的平衡點還有待深入研究。此外，相關法律對環保投入也未作剛性規定。不從增長機制和管理體制上控制污染源的產生，不依靠嚴厲法律推動改革片面注重增長的機制，就難以實現污染物總量控制目標。
二是統籌源頭治理與末端治理的矛盾。當前，我國大氣污染治理以末端治理為主。源頭治理和生產過程控制一般是倡導性規定，如循環經濟促進法、清潔生產法、可再生能源法等。目前，末端治理的局限性已日益顯露，這種治理思路亟待調整。此外，各地普遍實行污染企業入園進區，這對集中治理工業廢水是有效的，但由于各類工業廢氣無法集中治理，重污染行業集中后，也對當地大氣環境造成集中污染。
三是兼顧總量控制與守住容量的矛盾。當前，環境管理的重要舉措是總量控制。但一個地區的環境容量與大氣污染物的時空分布及其濃度，與污染物排放源的分布、排放量及地形、地貌、氣象等條件密切相關。因此，一定區域的污染物總量控制要以此區域的大氣環境容量和氣象條件為依據。然而，目前我國大氣環境容量管理尚未實施，大氣污染物質對人群和生態環境的基準研究處于起步階段，大氣污染防治綜合標準滯后，一些常見的污染物仍未有標準，使大氣污染物區域總量控制缺少足夠的科學依據。
四是平衡統一監管與分工負責的矛盾。我國現行環境保護管理存在著政府部門職能錯位、缺位、交叉、重疊等體制性障礙，新《環保法》做出了“環保部門統一監督管理，其他部門依法監督管理”的規定，但對環保部門如何統一監督管理仍
未具體明確。當前環保工作涉及環保、海洋、港務、公安、交通、城建等部門，資源保護涉及礦產、水利、農業等部門，綜合管理涉及發改、經信、財政、國土等部門，環保部門難以統一指導和協調其他部門的工作。目前，有關環境保護的同位法之間、下位法與上位法之間相抵觸和不一致的問題還較突出。由于各相關部門都有自己的主業，將環境保護視為副業，當主業與副業發生矛盾時，這些部門一般以本部門、本行業執行的法律法規政策為適用依據，難以協調。此外，由于基層環境執法力量嚴重不足，環保部門對全社會各類污染源進行統一監管心有余而力不足。
依靠立法破解難題的建議
當前，我國正處在全面深化改革的歷史新起點和轉變發展方式的關鍵時期，黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，為大氣污染防治立法指明了方向，開辟了新境界。
第一，實施環境保護優先原則。一是規劃優先。大氣污染防治規劃不僅要列入各級國民經濟和社會發展規劃，而且要體現與大氣污染防治目標和規劃不符合的經濟社會發展規劃必須進行調整的要求。
二是決策優先。重大建設項目和發展規劃的決策，不僅在本行政區內進行環評，還要放在區域、流域的范圍內進行環評。
三是投入優先。改革開放以來，我國GDP翻了幾十倍，環保投入未能同步增長，導致環境質量不斷惡化。不僅政府要加大環境保護的投入，還要引導社會對環境保護的投入。要保障大氣污染防治基礎科學和適用技術的研究和監測設施建設的資金需要。通過立法明確規定各級政府財政性環保經費支出占國民生產總值的比例，應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高。各級政府財政應設立大氣污染防治專項資金，逐步做到投入水平與本地區經濟發展階段和產業特點相適應。
第二，實行以容量管理為基礎的總量控制。區域大氣環境容量是區域內經濟社會發展的環境保護底線?？梢杂蓺庀蟛块T會同環保等部門編制各區域大氣環境質量功能區劃，并據此編制國家大氣污染防治規劃。以國家層面負責大氣環境容量的管理，核定各區域的大氣環境容量；環保部門負責按照核定的環境容量對各區域、各地方大氣污染物排放實行總量控制，區域內的各地政府按照國家明確的區域和各地方的污染排放控制指標，實行大氣環境質量達標責任管理，使科學發展做到可量化、可操作、可考核。
第三，建立區域聯合防治機制。大氣污染聯合防治的基礎是實行區域經濟社會環保一體化，一體化是解決區域環境與發展問題的根本出路。目前國家已啟動京津冀一體化的規劃，為區域可持續發展拓開了一條新道路。
一要實行經濟社會發展與環境保護規劃的一體化。針對不同功能區實行不同的準入條件，在更大范圍優化產業結構、優化資源配置、統籌環境保護工作。推動工業源頭治理，從產業布局、生產設計、能源與原材料選用、工藝技術與設備管理、社會服務、社會消費等各環節實現資源節約和環境保護。工業園區改造應圍繞延伸產業鏈、發展靜脈產業、對有毒有害物質進行替代、實施生產全過程控制、開展清潔生產，使廢棄物減量化、資源化和無害化進行。二要實行發展政策一體化。實行區域內的各類發展政策共享，發揮市場配置資源的決定性作用。三要推進區域環境保護一體化立法、執法和監督。
第四，推動環境保護管理體制的改革。大氣污染防治是龐大的社會治理工程，工礦企業污染、城市三產污染、農村秸稈焚燒、建筑揚塵污染、機動車船污染的防治，都需要強化現場監管，而目前環保部門查不勝查，防不勝防。要扭轉這種管理困局，應強化環保部門污染防治綜合監管職責，集中力量抓好重點污染源的管控，同時強化主管部門污染防治意識和監管職責，逐步建立起各級政府環境保護大執法的監管格局，從而形成政府統一負責，環保部門綜合監管，其他部門分工配合，公眾積極參與的監管體制。
第五，切實保障公眾健康。保障公眾健康是大氣環境保護立法的宗旨。目前，排污費的收取、違法處罰主要用于末端治理和部分生態環境的補償，而對大氣污染事故及公害對公眾的損害的補償與保險問題還是立法的盲區。國家修訂大氣污染防治法，應研究是否對國家和地方政府設立防止環境公害補償基金和被害者救濟等作出制度安排。
第六，立法要有利于法律法規實施的監督。要改變過去環境立法重視授權、后評估重視不夠的現象。對法律法規授權行政機關制定的配套實施細則、規劃、政策、標準等，要明確制定的期限和制定機關的責任，防止法律法規被虛置，各級人大監督缺乏抓手。要明確法律監督機關的職責。如人民代表大會制定的法律法規，以及新《環保法》規定的環保目標任務完成情況和重大環境事件的報告制度的實施等，其監督的主體、程序和時間等要有明確的規定，使各級人大及其常委會依法開展監督，及時糾正和解決法律法規實施中的問題，保障法律法規正確有效的實施。要建立法律法規后評估制度。有立法權的立法機關應開展立法后評估工作，使立法、執法和監督良性互動，增強法律法規的實施效果。
作者單位：江蘇省人大常委會環資城建委
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