"集中連片特困地區精準扶貧"政協雙周會發言摘登
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編者按中央高度重視扶貧工作，對全面建成小康社會進程中的扶貧開發做出全面部署。習近平總書記作出重要講話，要求謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，明確了精準扶貧、精準脫貧的基本方略。在黨中央、國務院的領導下，各地區各部門明確責任，強化舉措，采取一系列政策措施推進片區扶貧攻堅，取得了很大成效。目前，全國還有14個集中連片特困地區，592個國家扶貧開發工作重點縣，7000多萬貧困人口，扶貧攻堅任務依然艱巨。9月24日，全國政協召開雙周協商座談會，專門就此問題協商座談?，F將有關發言摘登如下：
委員發言
全國政協民宗委副主任、貴州省政協原主席王正福：
貴州寧夏兩省區精準扶貧的難點及建議
7月，全國政協民宗委就“集中連片特困地區精準扶貧”專題到貴州、寧夏進行調研。
貴州制定實施精準識別建檔立卡工作方案，提出精準扶貧“六個到村到戶”，建立干部駐村幫扶工作制度；寧夏把扶貧開發列為自治區政府10項民生計劃首位，制定百萬貧困人口扶貧攻堅戰略實施意見。但由于自然和歷史等諸多因素，兩省區扶貧任務依然艱巨。一是扶貧開發難度大。二是基礎設施欠賬多。三是經濟總量偏弱。四是入學率偏低。五是跨區域合作欠缺。幾點建議：
一、制定扶貧開發法，推動扶貧工作法治化、規范化。加大片區區域協助力度，在國家層面建立完善集中連片特困地區扶貧開發合作會商機制，打破行政分割，發揮比較優勢，在交通、水利、生態環境保護等方面開展務實合作，促進區域一體化協調發展。
二、完善投融資政策。加大對集中連片特困地區重大基礎設施、基礎產業、高新技術產業、特色產業和技改投資項目的財政貼息力度。對集中連片特困地區實行中央退稅全額返還。支持建立中小投資基金，中小企業擔?；鸷彤a業發展基金，扶持中小企業發展，設立區域性村鎮銀行資金清算中心，對金融機構下放一定的信貸設定界限，增加支農貸款規模。放寬貧困戶貸款條件，采用農村宅基地抵押、聯保等多種形式加大信貸支持，為扶貧開發發揮作用。
三、加大資金支持力度。加大對鄉村的基礎設施建設力度，提高易地扶貧搬遷中央補助標準。對集中連片特困地區的非貧困縣中的貧困鄉村，一并納入幫扶范圍，防止出現“開天窗”。
全國政協民宗委副主任、國家發改委原副主任杜鷹：
扶貧工作要有連續性和系統性
2010年以來，全國減貧速度比較快，難度也很大。目前扶貧工作勢頭很好，貧困地區干部群眾的精神面貌也很好，這些都值得肯定。我重點提幾個問題，需要進一步研究。
一、關于扶貧工作的連續性、系統性問題。目前國家強調建立年度脫貧計劃，任務層層下壓，據此考核干部，基層工作總體向好，但也有少數地方為完成任務而完成任務，為脫貧而脫貧，為“摘帽”而“摘帽”，這種傾向應引起注意。同時，對年度脫貧戶和村要有跟蹤機制，要“扶上馬送一程”，工作隊和駐村干部要有長期工作打算。貧困戶分三類，一類是有能力的，二類是困難較大的，三類是靠自己根本無法脫貧的。第二、三類必須要有人帶，有些地方采取了公司加基地加農戶、合作社加農戶、能人加農戶等辦法。也可以考慮一個村辦一個企業或合作社，統一把貧困戶帶出來。
二、貧困標準問題。怎么算脫貧，很難有一個具體標準。全國各地情況不一樣，地方確實有因地制宜的標準，但也要有一個相對標準。標準提高了，投資也要跟上。目前財政部、扶貧辦給“摘帽”獎勵政策，只要如實報來就可以“摘帽”，但是貧困縣政策還可以保留一段時間，防止有不愿意“摘帽”的傾向。另外，還要處理好扶貧縣和低?？h的關系，注意銜接。
三、扶貧資金投入。只靠財政投入不夠，還要把財政資金和金融資金結合起來，而金融資金到村，需要一整套支持政策。
四、教育和農村衛生醫療問題。對貧困生的投入和農村的大病統籌要加大力度。
五、片區、重點縣、村和戶四個層面扶貧工作要同時精準發力。對戶只能解決個性問題，解決共性問題必須靠另外三個層次。怎么把四個層面結合起來，需要統籌考慮。
全國政協委員、國務院扶貧辦原主任范小建：
推進扶貧與低保深度融合
從總體上講，“精準扶貧”是宗旨、是方向?！熬珳省钡暮诵氖敲闇?。針對片區是瞄準、針對重點縣是瞄準、針對貧困村是瞄準、針對貧困戶更是瞄準。解決無水、無路、無電、無房，因病、因學致貧等等問題，以問題為導向，都是瞄準，是精準的探索。精準扶貧的精髓是“因貧施策”。致貧因素不同，解決的方法也不同。從這個意義上說，應該強調片區攻堅與精準扶貧相結合、扶貧開發與生態建設相結合、外部支持與自力更生相結合。
但精準扶貧不是一個部門能夠完成的任務，需要多個部門的聯合行動。為此，建議：
一、統一認識，信息共享。認真總結歷史經驗，努力實現“精準扶貧”科學化，防止停留在一般要求上。同時，用“大扶貧”的理念推進精準扶貧，努力實現相關部門的密切配合，建檔立卡資料應由低保、教育、衛生、住建（農房）、扶貧等承擔社會保障任務的部門共享。
二、實現扶貧與低保的深度融合。低保與扶貧兩項制度銜接是中共十七屆三中全會提出的要求，是市場經濟條件下構建農村社會保障體系的戰略性安排。從這些年的實踐看，必須深度融合，才有可能把底兒兜住，這也是全面小康的最后一道底線。否則，責任不清，事倍而功半，完不成任務，還不知道打誰的屁股。建議考慮兩項工作由一個部門承擔，或者，至少應該按照“誰兜底、誰牽頭”原則來制定兩項制度銜接的方案。
全國政協常委、貴州畢節市副市長冉霞：
集中連片特困地區精準扶貧應“因貧施策”
貴州是全國扶貧攻堅主戰場，畢節又是貴州最難啃的硬骨頭。近年來，畢節在各個方面關心支持下扶貧開發逐見成效。在工作中有一些體會和建議：
一、推動精準扶貧信息化管理。建議設立全國聯網的精準扶貧大數據信息平臺，或者支持集中連片特困地區試點，對連片特困地區扶貧需求實行云計算、大數據精準分析，推動扶貧政策和扶貧資源投向更具針對性，更加精準化。
二、推動建立形象化進退機制。貴州省明確的貧困村退出標準是“一降一達一超”，貧困戶脫貧執行人均可支配收入超過2300元的標準。但這兩個標準在操作中并不形象、直觀，很難衡量扶貧對象真實的生產生活狀況和實際脫貧情況，可能導致“被脫貧”和“被貧困”。建議綜合畢節“四看”法、寧夏“五比五看”等做法，建立一套“形象標準”，按此確定扶貧對象，建立進退機制。
三、推動多元化創新金融扶貧。金融扶貧做了多年，但仍存在三個問題：一是金融模式單一，二是貧困地區社會信用意識淡薄，三是貧困地區“三農”遭遇“金融排斥”明顯。建議把集中連片特困地區作為改革試點，通過財政扶貧資金貼息、商業銀行讓利、組織政策性擔保公司和拓展流動服務、委托代理等渠道，打通農村金融服務“最后一公里”，讓貧困地區金融扶貧貸款實現全覆蓋，體現便利性。
四、推動差別化扶持區域發展。建議指導集中連片特困地區科學謀劃好區域發展規劃，國家在“十三五”期間乃至更長遠的時期，持續給予差別化扶持。在安排大項目、重點工程和新興產業上優先考慮符合條件的特困地區。從開放、開發、生態、教育、產業等領域統籌推進連片特困地區區域發展，為扶貧攻堅、同步小康夯實基礎。
五、重視教育扶貧。貴州的貧困人口受教育年限是6.1年，低于全國8.5年的平均水平，小學以下文化程度貧困人口占57.4%，初中以下的占93.8%，表明受教育程度低是農村長期貧困的根本原因。建議加大對貧困地區農村教育投入，尤其加強對進城務工農民群體的教育引導和管理。
全國政協委員、四川現代教育集團董事長蘇華：
四川大小涼山要重視教育扶貧
我認為集中連片特困地區出現“打工沒技術，創業沒思路，務農沒出路”的原因是：教育發展水平不高導致勞動者素質偏低。
目前，四川大小涼山13個縣（區）教育狀況非常嚴峻，遠低于全省平均水平。為此，建議：
一、大力發展普惠性學前教育。在貧困地區人口集中的行政村大力發展普惠性幼兒園。國家可試行把這些地區的學前教育納入義務教育，給予相應政策、資金扶持。
二、加強義務教育學校標準化建設。農村義務教育學校布局要保障學生就近上學需要。改善邊遠地區學校及教學點基本辦學條件。完善農村義務教育基礎薄弱校教學用房、學生宿舍和附屬設施。中央和省級政府各項教育經費應向貧困地區傾斜，加大義務教育經費保障力度。
三、大力發展高中階段教育，特別是服務當地優勢特色產業的職業教育。根據各地支柱產業和戰略新興產業發展需求，規劃建設一批職業教育示范特色專業及實訓基地，中央和省級財政給予實訓基地一定建設經費。實施貧困地區高中階段免費教育。
四、鼓勵引導行業企業與貧困地區職業院校開展校企合作。通過稅費減免、貼息貸款等形式引企入校，鼓勵行業組織、優秀企業按照校企雙方共建、共享、共贏的原則深化合作。盡快出臺“職業教育校企合作促進辦法”等文件。
五、進一步完善對貧困地區師生的資助措施。提高貧困地區各級各類學校在校學生的學費、生活費、住宿費等補助標準。積極改善貧困地區教師生活待遇，提高長期在貧困地區工作教師的工資及特殊津貼標準。
六、大力支持社會力量到貧困地區發展教育。進一步發揮社會力量和市場機制作用，動員社會資金并鼓勵東部優秀學校、民營企業、社會組織和公民個人到貧困地區捐資興學，結對幫扶。
全國政協委員、寧夏回族自治區政協副主席安純人：
六盤山片區扶貧應與國家戰略規劃相銜接
制約六盤山片區扶貧開發的主要瓶頸問題：一是經濟基礎薄弱，二是水資源匱乏，三是道路交通不暢。為此，建議：
一、編制“十三五”集中連片特困地區小康攻堅計劃。將其列入《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“十三五”規劃的建議》，與國家“一帶一路”和西部大開發戰略相銜接，優化對口支援等機制，在規劃上體現補齊短板、縮小差距。
二、加快水利基礎設施建設。盡快決策黃河黑山峽河段開發利用，加快南水北調西線工程前期工作，從根本上破解六盤山片區水資源緊缺問題。統籌考慮黃河干流及南水北調東、中線工程供水量，在南水北調西線工程建成前，增加黃河上游省區分配水量。支持片區重點水利基礎設施項目建設，適當提高國家投入比例，減少或免除地方配套資金。
三、加快對外通道建設和優化路網布局。優化西北鐵路網布局，彌補片區高鐵空白，規劃和建設一批重大鐵路項目，實現互聯互通，全面提升客貨運輸能力。加快高速公路建設，重點打通省際和縣域高速公路銜接，形成便捷高效的高速公路網絡。支持片區國省干線公路改造和村組道路建設，提高補助標準。
四、加大生態建設和保護力度。將六盤山片區生態移民遷出區生態修復納入退耕還林還草工程，并列入國家“十三五”規劃。將六盤山片區列為生態效益補償綜合試驗區，加大補償力度，片區內林地、草地和濕地等生態建設用地全部納入生態補償范圍，對片區重點水土保持及水生態環境綜合治理工程進行專項支持。
部委回應
國務院扶貧辦主任劉永富：
全國政協十分關心扶貧工作，俞正聲主席多次深入貧困地區調研，并給予有力指導。全國政協各位副主席也先后到貧困地區進行了考察，各個專門委員會把扶貧開發作為重要議題，各位委員積極建言獻策，促進了扶貧開發工作。特別是各民主黨派傾心幫扶畢節扶貧試驗區，取得了很好成效。目前，大別山片區3省、六盤山片區4省的政協建立了聯席會議機制，每年召開一次會議，協調溝通有關問題。借此機會，對政協領導、政協委員長期對扶貧工作的關心支持表示衷心感謝。
2011年黨中央、國務院制定《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，明確把集中連片特殊困難地區作為扶貧攻堅主戰場。在有關部門大力支持下，片區扶貧工作取得積極進展。
但目前在推進片區扶貧工作中還存在一些困難和問題。如片區扶貧攻堅任務非常艱巨，片區致貧原因復雜、脫貧難度大；片區規劃實施難度比較大；片區規劃的實施和精準扶貧聯系不夠緊密，存在重項目建設輕減貧成效、扶貧投入不精準等情況。
為做好精準扶貧，將從四個方面采取措施：
一、繼續把片區作為扶貧攻堅重點，重點支持、重點研究、重點幫助。
二、提高片區扶貧精準度。去年我們在全國開展了貧困村、貧困戶的識別工作，對12.8萬個村、3000萬貧困家庭的貧困人口進行建檔立卡；對12.8萬個貧困村每個村派駐了扶貧工作隊，每個貧困戶都明確了責任人，片區也是如此。下一步我們根據各片區不同特點，因地制宜，分類實施扶貧。
三、做好片區規劃和“十三五”規劃的銜接。國家“十三五”期間將編制扶貧專項規劃，我們在編制扶貧規劃時將和片區規劃做好銜接。片區規劃沒有進“十二五”規劃的項目，在編制“十三五”規劃時，符合條件的要優先納入“十三五”規劃，批準以后抓緊組織實施。
四、落實好片區扶貧攻堅責任。首先是相關地方的主體責任，二是強化片區聯系單位的牽頭責任，三是中央相關部門的行業責任，四是發改委和扶貧辦的協調責任，實施合力攻堅。加強片區規劃實施情況的定期督導，開展監測評估，確保規劃實施進度與減貧增效同步。
國家發改委副主任何立峰：
發改委全程參與了集中連片特困地區扶貧攻堅、精準扶貧各項相關工作，我介紹一下發改委正在牽頭承辦的主要扶貧工作。
目前，發改委已經牽頭啟動編制國家“十三五”扶貧開發規劃和全國易地扶貧搬遷“十三五”規劃。目前已初步完成調查研究，近期要進一步充實和豐富相關材料和內容。
在規劃編制過程中，我們注意解決好幾大矛盾、困難和問題。一是和國家“十三五”規劃的有機銜接，二是與新型城鎮化的對接，三是與產業扶貧和生態建設、環境保護問題的銜接。此外還有很多矛盾和問題需要研究，其中集中連片地區的扶貧攻堅就是硬骨頭。
我們已經組織力量研究加快貧困地區基本公共服務設施建設問題。主要內容包括飲水安全、農村電網改造、醫療衛生、教育設施、農村道路、農村危房改造以及農房抗震改造等，農村環境整治、寬帶網向農村延伸等問題也在考慮中。
在上述規劃編制過程中，我們也深入研究了一些矛盾、問題和困難。比如，目標實現和責任主體之間的關系問題、政府投資和激發市場活力有機統一的問題、如何完成基本公共服務設施建設投資并確保正常運轉的問題，等等。特別是貧困地區人民群眾的認同感是十分必要的，但困難確實很大，需要各方同心協力。
下一步，我們將充分吸納委員們的真知灼見，進一步加快工作進度，盡快完成相關扶貧規劃和方案的編制、報批工作，迅速會同有關部門和地方進一步抓緊推進，轉化為具體項目和舉措。
財政部副部長胡靜林：
委員們的發言，很有見解、很有思想，很受啟發。大家從不同角度對扶貧提出了很多深刻的認識，還提出解決問題的辦法、方案，我們會在工作中認真汲取、解決。
財政部近年在精準扶貧方面的工作主要是加大財政投入。一是一般性轉移支付。尤其是均衡性轉移支付撥款是根據標準收入和標準支出差額計算的，只要是貧困地區，必然是一般性轉移支付的重點投入地區。二是專項轉移支付。近年來財政專項轉移支付向農村傾斜，這些支出和貧困地區、貧困人口直接相關。一般性轉移支付和專項轉移支付加起來，832個片區縣和扶貧開發重點縣的上級轉移支付約占了地方財政支出的80%，很多地區實際達到90%。
我們近年來一直在做精準扶貧，2013年起財政部進一步完善了一些政策，一是資金投入上改變原來大水“漫灌”的方式，盡量采取“滴灌”，尤其是財政專項扶貧資金，現在的增量每年主要對片區。二是原來決策省里定，現在決策縣里定，決策權下沉。三是利用建檔立卡成果，資金使用和貧困人口掛鉤，績效考核也和脫貧掛鉤，做到透明公開。
當前財政收支矛盾較為突出，明年財政支出中，扶貧是重點之一。剛才提到的“五個一批”，其中移民搬遷一批，1000萬人、300萬戶，需要籌資幾千個億。目前有一部分已經落實了，包括財政在調整地方債務結構時安排了一部分，準備主要通過發揮杠桿作用，撬動銀行資金，財政予以適當貼息來支持。今后，財政部將在精準扶貧方面繼續發揮積極作用。
國家民委副主任羅黎明：
按照分工，國家民委是集中連片特困地區的聯系單位。去年，民委對片區做了幾方面的工作：
一、在片區內680個縣中，民族自治縣372個、邊境縣89個、人口較少民族28個，我們主要實施了國家的興邊富民行動規劃。2014年落實了發改委投資的128億元興邊富民行動規劃的資金，還有扶持人口較少民族發展資金16億元，大大改善了邊境地區和人口較少民族群眾生產生活問題。
二、和國開行從前年下半年開始對湖南、湖北、重慶和貴州片區進行了全面調研，探索了開發性金融對片區服務的路子。先后制定了國開行和四省區片區政府合作、銀行和企業合作項目，制定了一系列扶貧開發性金融措施。從2014年開始對片區投入187個億，至今年6月到了297個億。這項工作有力推動了片區產業結構調整，有效解決了片區投入不足的問題。
三、積極開展醫療和教育扶貧。如，聯合“中華健康快車”基金會，在武陵山片區實施了白內障復明手術1490多例；民委的6所委屬院校，對片區貧困山區開展定向教育，3年定向招收3928名貧困學生；派出248名處級以上干部到71個片區縣做聯絡工作，做好上傳下達工作和調查研究工作。
下一步，我們將主要做好三項工作：一是認真貫徹落實中央民族工作會議精神和中共中央、國務院關于加快民族地區發展的文件精神。二是利用編制國家“十三五”規劃契機，加強對興邊富民行動規劃、扶持人口較少民族發展規劃及少數民族特色村鎮發展與保護規劃，加大對片區和民族地區投資力度，特別是要解決當地水電路生產生活瓶頸問題。三是根據各位委員提出的意見和建議，進一步做好民族工作。