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2016年01月21日09:44 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

 

一、實現千年發展目標的制度驅動因素

1.1經濟體制改革釋放市場經濟潛力

始于上世紀70年代末、80年代初的經濟體制改革，是以消除貧困，提高廣大人民群眾的生活水平為前提的。面對大范圍的貧困，1978年12月舉行的中共十一屆三中全會，中心議題就是把全黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來。全會作出了實行改革開放的新決策，啟動了農村改革的新進程。隨后的一系列農村發展政策，包括允許農民耕種責任田開始，建立家庭聯產承包責任制，發展鄉鎮企業，允許農民進城務工等。這些政策極大的釋放了農村的發展潛力。從1985年到1992年，改革的重點是發展有計劃的商品經濟?；谵r村家庭聯產承包責任制的成功，政府決定將工作重點轉移到城鎮改革上來。1992年之后，中國進入了持續高速發展期，人們有機會從市場獲得收入和福利。在一定程度上可以說，推動市場經濟發展的過程，是中國實現千年發展目標最重要的驅動力。

經濟發展也推動了中國人類發展指標的快速提升，從1980年到2010年，中國的人類發展指標的提高在全球名列第二。這在很大程度上得益于經濟的快速發展。表1回顧了聯合國開發計劃署計算的人類發展指數30年的變化情況 。

表1 中國人類發展指數增長速度

在世界100多個國家和地區中，從1980到2010年，中國收入指數提升居全球第一，綜合教育、健康和收入的人類發展指數提升速度排在全球第二位。

需要指出的是，在1990到2011年之間，4.33億中國人擺脫了貧困。中國比原計劃提前五年實現了脫貧目標。 但是，中國也為快速發展付出了很大的環境代價，還有大量的農民工去城市尋找工作，而他們的孩子留在農村地區成為留守兒童。這都是未來的發展中亟需解決的問題。

1.2將千年發展目標和2015年后可持續發展目標與國家發展規劃有機整合

千年發展目標與中國國家發展目標的同步機制，為創造、動員和分配實現這些目標所需的政治、經濟和社會資源奠定了堅實基礎。中國共產黨和中國政府一直提倡決策的科學化和民主化。因此，專家在政策制定過程發揮著非常重要的作用 。他們除了向政策制定部門提交政策建議之外，也深入地參與了很多具體的政策設計。這些專家，和許多國際組織如聯合國開發計劃署（UNDP）、世界銀行（World Bank）、亞洲開發銀行（ADB）、聯合國兒童基金會（UNICEF）、救助兒童會（Save the Children）等機構也存在這密切的合作關系。他們為政府服務的同時，也承擔這些機構的研究項目，并作為這些國際機構與政府之間的技術支持力量。聯合國兒童基金為國務院婦女兒童工作委員會制定《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》提供了技術支持。在這個過程中，千年發展目標的一些指標得以體現在中國的兒童發展綱要中。

此外，政府和國際組織還共同召開了許多研討會和會議。這對于政策制定者在收集數據，撰寫政策草案，以及制定長期發展規劃方面起到了重要的作用。利益相關者之間多種形式的相互作用，對于促進千年發展目標與中國發展目標的整合極其重要。

國家規劃機制對中國經濟快速發展做出了重要貢獻?！拔迥暧媱潯睓C制始于1953年并持續至今。60多年來中國制定了12個五年計劃。這些規劃引導了中國的發展過程，并為農業、工業、基礎設施建設和公共服務打下了堅實的基礎。國家規劃是由國家發展和改革委員會負責制定。制定國家規劃是從評價過去五年所取得的成就開始，然后國家發展和改革委員會進一步評估下一個五年到十年間的機會和挑戰，指出未來中國的發展方向。這一過程既包含了封閉的內部審議，也包含了開放式的咨詢。同樣的過程在政府的各部委及其下所屬的司局內重復。事實上，國家規劃和各部門規劃在開始時是平行展開的，隨后這兩個過程之間開始討論和談判，鑒于很多國家和部門規劃都需要預算評估，財政部會介入其中。

在五年計劃之外，中國也在某些領域制定中長期發展規劃。這些長期發展規劃包括中國婦女兒童發展綱要，以及健康、環保、扶貧等領域的規劃。這些規劃包括了多部委的參與合作，但通常是由某一個部委來主導。

中國每一屆新政府通常會提出一個新的國家發展理念。例如，前任國家主席胡錦濤提出了科學發展觀和建設社會主義和諧社會的構想?，F任國家主席習近平提出了“中國夢“。這些理念是成為指引中國國內和國際發展議程的重要藍圖。

“中國夢”這一重要理念，是習近平總書記于2012年11月29日首次提出。習總書記提出，“實現中華民族偉大復興，就是中華民族近代以來最偉大夢想”，“實現中國民族偉大復興的中國夢，就是要實現國家富強、民族振興、人民幸?！??！爸袊鴫簟钡暮诵哪繕丝筛爬椤皟蓚€一百年”的奮斗目標。其中，第一個一百年，是中國共產黨建黨一百年，到2021年實現全面建成小康社會。第二個一百年，是指新中國建立一百年，到2049年，建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家。

第13個五年計劃（2016-2020年）的制定工作是從2014年4月開始的。根據國家發展和改革委員會的基本框架，第13個五年計劃將要加強國際戰略眼光和思想，在國家和市場之間建立平衡關系。到2020年的發展目標是中國成為一個小康社會，中國定義的絕對貧困將被消滅，意味著中國人將要過上中等富裕的全面小康生活。在2016到2020年之間，中國將通過深化改革和轉變經濟增長方式來幫助實現這一目標。由于第13個五年計劃還在醞釀階段，關于2015年后可持續發展目標會如何納入十三五計劃還沒有具體的信息。但是聯合國開發計劃署文件中列出的25項，如教育、農業、生態和環境保護、低碳增長、扶貧，公共服務和公共財政等，都包括在其中 。

國家規劃過程在中國是一種重要的資源產生和配置機制。千年發展目標或是2015年后可持續發展目標一旦被納入到規劃，就將能夠獲得財政和非財政資源來支持這些目標的實現。

1.3提高稅收和公共財政能力，建立公共福利和公共產品的制度化供給體系

稅收能力以及公共支出是提供基本、系統和可持續的醫療、教育和社會保護的必要基礎。改革傳統的計劃經濟，中國釋放出巨大的發展潛力。在1980到1990年間，國內生產總值的年增長率達到了9.5%。但是這期間公共財政的增長卻落后于經濟增長。從1979到1992年間，政府收入占GDP的比例逐年下降，從1979年的28.4%，下降到1993年的12.6%，下降比例達到56%。與此同時，中央政府的財政支出能力弱化。1979年，中央財政收入占全國財政總收入的46.8%,到1993年下降到31.6%，下降了32%。1993年上半年，中國國內生產總值增長率為14％，但中央政府的稅收收入僅增長了1.4％。由于缺乏政府財政收入，特別是中央政府的財政能力有限，中國沒有足夠的財政資源來建立醫療，教育，社保和扶貧系統。公共財政體系薄弱，也降低了中央政府建立一個統一的市場來調控宏觀經濟的能力，制約了公共服務體系的發展。

貧困和疾病以及缺乏教育是緊密相關的。中國在建立市場經濟的過程中，由國家或單位、社區出資的傳統的社會和健康保障制度瓦解了。人們不得不依靠有限的家庭、社區和相互支持來緩解市場和其他風險的沖擊。

1994年，中國開始啟動財政系統改革 。中國還啟動了“金稅工程”，以提高其稅收征管能力?！敖鸲惞こ獭庇?001年完成。財稅體制改革的目標，是建立與中央和地方政府之間明確的權責，提高中央政府收入占公共財政的比重。1994年的財稅改革，使中央和地方的公共財政收入快速增長。1994年至2003年間，公共財政收入的增長年率達到17.4%。中央財政收入的增長速度為16.1%，而地方財政收入增長速度為19.3%。公共財政收入占GDP的比例從1993年12.6%上升到2003年的18.5%，與此同時，中央財政收入占總額的比例由1993年的39%上升到2003年的54.6%。這些改革改變了中央和地方政府之間的關系，增強了中央政府建立亟需的社會福利制度的財政能力。這也增強了中央政府對貧困地區和目標人群的轉移支付能力，增強了執行國家規劃的協調能力，從而確保發展目標的實現。

在關注中國千年發展目標實現的同時，也許更值得關注的是中國的社會福利體系建設。對發展中國家來說，也許硬件基礎設施建設要容易一些，而建立有效、可持續、全國統一、籌資穩定的人類發展系統，如教育、醫療和社會保護等則是一個很大的挑戰，發展研究學者將這種挑戰定義為“能力陷阱”。 在過去15年中，中國發展的最重要的成就是在健康、教育、社會保障和扶貧上建立起全國性的制度體系。中國已經建立了一個普遍覆蓋的醫療和養老保險制度，普及了九年義務教育，并為學前教育、高中和大學的學生提供補貼，擴大了高校招生。扶貧系統以國務院扶貧辦為核心機構，協調制定和實施減貧政策，并監督省、市、縣的扶貧工作。中國不僅僅取得了經濟的長足發展，也有效避免了發展的能力陷阱，在復雜、動態、快速變化的環境下，建立起醫療、教育和社會保護體系。

中國新一輪財稅體制改革的重點，將放在環境稅改革、整合扶貧和公共服務體系、建立地方稅體系，重新調整國家和地方各級政府在福利供給中的角色，以及其他方面的問題。 這些改革為實現2015年后可持續發展議程將起到基礎性的支撐作用。

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