加快建立縱橫結合、協同共治的長江經濟帶生態補償長效機制

作者：董戰峰 生態環境部環境規劃院研究員

中國網/中國發展門戶網訊 今年的全國兩會上，長江經濟帶生態補償受到高度關注。3月11日，生態環境部部長李干杰在記者會上表示，財政部會同生態環境部、發改委和其他相關部門正在積極推動長江生態補償，去年中央財政資金拿出50億元用于推動支持長江流域生態補償，取得了很好成效，會進一步擴大、深化、運用好生態補償機制。在國家有關部委大力推動下，以生態補償為抓手推進“共抓大保護”的工作力度前所未有，長江經濟帶全流域、多方位的生態補償體系正在形成。生態補償機制已成為長江經濟帶上下游開展綜合治理的重要手段。完善長江經濟帶生態補償長效機制，需從實際出發，抓住關鍵問題，抓重點、補短板、強弱項，不斷強化共抓大保護的協同性。

長江經濟帶生態補償機制建設的重要性

中央高度重視長江經濟帶生態補償制度建設。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出：“以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展?！边@是在新的歷史起點上推動長江經濟帶發展的總要求和根本遵循。2018年2月，財政部印發《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，明確提出要積極發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，推動長江流域生態保護和治理，建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制，加大中央財政政策支持力度，增加均衡性轉移支付分配的生態權重，加大重點生態功能區轉移支付對長江經濟帶的直接補償，實施長江經濟帶生態保護修復獎勵政策，加大專項對長江經濟帶的支持力度。2019年1月，生態環境部、國家發展改革委聯合印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》，提出要健全投資與補償機制，拓寬投融資渠道，完善流域生態補償。

生態補償成為長江經濟帶生態環境保護的重要舉措。長江流域是我國重要的經濟帶之一，是人口和經濟高度集聚的區域，是我國生物多樣性資源高度豐富的流域，也是我國重要的生態保護和建設區。隨著長江流域社會經濟的快速發展，開發和保護矛盾日益突出，經濟發展和生態環境保護的關系失調，沒有理順流域上下游各相關方的經濟關系和生態關系，導致生態環境需求和供給不均衡，產生了植被破壞嚴重、水土流失加劇等一系列威脅流域生態安全的問題，直接影響中下游的生態環境，中游河湖關系失調、濕地退化嚴重，下游一些地區的資源環境超載問題突出。生態補償機制作為緩解環境與經濟發展矛盾的重要手段，是長江經濟帶生態保護工作中不可或缺的環節。

生態補償機制是打通“兩山”通道的重要制度手段。生態補償機制是通過財政支付轉移等綜合性手段解決流域上下游發展權不平等、生態經濟利益不平衡、生態資產配置不合理等問題的一種機制。綠水青山既是自然財富、生態財富，又是社會財富、經濟財富，但當前綠水青山向金山銀山轉化的通道尚不暢通，生態保護補償的目的就是要保護好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，可有效增加生態產品和服務，是一種可持續的生態產品價值實現路徑，有助于實現金山銀山和綠水青山的有機統一。生態補償作為“綠水青山就是金山銀山”的變現機制，在長江流域推廣和實施具有重要的現實意義。

長江經濟帶生態補償機制建設的關鍵問題

圍繞長江經濟帶生態文明建設需要，以促進環境質量改善、生態健康安全、生態環境資產增值為目標，綜合考慮長江經濟帶上下游各地經濟發展階段的差異性和生態環境公共服務供給的不均衡性，充分創新運用多種補償方式，既要輸血加大生態環境建設投入，又要大力營造環境并采取有效措施，扶助上游地區增強造血功能，合理彌補環境保護較好區域和企業為保護流域環境而損失的機會成本，逐步實現長江經濟帶上下游公平、科學、合理、高效利用長江流域生態環境資源，合理分擔長江經濟帶各段區域內的環境保護責任，促進建立一種長效的長江經濟帶九省兩市生態環境共同治理機制。

生態補償主體與對象。長江經濟帶生態補償主體主要有中央政府、上下游地方政府以及長江經濟帶生態環境保護受益主體。對于長江經濟帶生態環境保護權責關系比較清晰的，則主要由上下游地區間橫向補償機制解決；對于上游水源地保護、生態涵養等具有顯著公共效益的補償，則中央政府在事權分工上要予以支持。水利開發、礦產資源開發單位等作為受益主體也是重要補償主體。補償對象主要為提供長江經濟帶生態效益服務，達到環境保護要求的地方政府，為長江經濟帶生態環境保護造成發展機會成本損失的地方政府和農戶等相關方。

生態補償標準。長江經濟帶不同省份經濟發展差異性很大，不宜采用統一的補償標準，考慮建立基礎補償標準基礎上的差別化跨界生態補償標準體系。補償標準測算可包括：以上游地區為生態環境質量達標所付出的努力即直接投入為依據；以上游地區為生態環境質量達標所喪失的發展機會的損失即間接投入為依據；上游地區為進一步改善生態環境質量而新建環境保護設施、水利設施、新上環境污染綜合整治項目等方面的延伸投入。各跨界省份可依據需求協商議定。

生態補償方式。從目前國內生態補償實踐經驗來看，長江經濟帶生態補償的方式主要基于政府主導下的財政轉移支付，補償方式以政府主導型為主。創新多元化生態補償方式，需要充分調動長江經濟帶上下游地方政府之間的積極性，創新運用多樣化補償方式，包括政策性補償、市場化補償，如水權交易、排污權交易等，調動各利益相關方的積極性。隨著水權體系的完善，政策運用的市場化環境的成熟，可逐漸轉型到運用市場補償為主的方式。

長江經濟帶生態補償機制建設建議

強化長江經濟帶生態補償機制建設的立法保障。強化長江經濟帶生態法治保障，盡快研究制定長江經濟帶生態環境保護法，或者出臺長江保護法，明確界定中央、各地方、各部門的生態環境保護事權劃分，明確實施生態保護補償的重要性，并對補償基準、補償方式、補償標準、聯防共治機制等進行具體明確。

分步完善長江經濟帶生態補償機制建設。長江經濟帶生態補償機制建設堅持先易后難，試點先行、重點突破。首先積極推動各省區市建立省內上下游生態補償機制，然后逐步擴大到跨省上下游生態補償機制，最終建立以干流跨界斷面水質為主、向中上游地區傾斜的補償資金分配標準，形成長江干流生態補償制度。在推進長江經濟帶上下游生態補償的同時，探索在長江經濟帶建立重要生態功能區、濕地等領域建立生態補償機制的可行路徑，以流域生態補償機制為核心，充分發揮不同領域生態補償機制的協同效應。

拓寬長江經濟帶生態補償的融資渠道與補償方式。以提高長江中上游生態屏障地區生態功能為抓手，加大對這些地區的直接補償力度。以拓寬生態補償融資渠道為目標，探索構建長江經濟帶生態補償基金，形成政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態補償投融資機制。探索生態補償與精準脫貧有機結合的路徑，建立為農戶和居民帶來持續性收入來源的造血式、引導式生態補償機制。探索自然生態資源占用生態補償和自然生態產業化路徑，把生態補償融入區域發展，從產業承接、培育優勢產業、共建園區等方面建立長江經濟帶“優勢耦合、互利共贏”的產業補償機制。

在長江經濟帶聯防共治框架下推進流域生態補償機制建設。共建協商平臺，以打好碧水保衛戰為抓手，充分發揮長江經濟帶發展領導小組作用，建立長江流域上下游橫向生態補償機制，協商推進長江經濟帶生態環境保護與治理，聯合查處跨界違法行為，建立重大工程項目環評共商、環境污染應急聯防機制。在聯席會議制框架下，通過加強引導、技術指導、強化規范、統籌協調長江流域九省兩市推進生態補償機制建設。

建立統一共享的生態補償大數據平臺為實施補償提供支撐。建議盡快實現長江經濟帶跨省、跨部門的協同互動和信息資源共享，建立長江經濟帶生態補償大數據平臺，并將其納入長江經濟帶大保護綜合信息平臺。國家有關部門和地方共同制定生態環境監測方案，統一布局規劃建設生態環境監測網絡，基本實現環境質量、生態狀況全覆蓋。建立長江流域水質監測預警系統，逐步實現流域水質變化趨勢分析預測和風險預警。強化長江流域生態環境狀況定期監測與評估，特別是自然保護區、重點生態功能區、生態保護紅線區等生態保護重要區域。