我國耕地占補平衡政策實施困境及科技創新方向

中國網/中國發展門戶網訊耕地是我國最為寶貴的資源。我國實行最嚴格的耕地保護制度，其中耕地占補平衡政策是依據我國人多地少的基本國情，破解經濟社會發展用地需求與耕地保護矛盾、確保耕地總量實現動態平衡的重要舉措。耕地占補平衡政策對于守住耕地資源底線、保障國家糧食安全的物質基礎具有重要意義。但是，隨著我國經濟社會快速發展和耕地非農化需求日益增長，地方在實施耕地占補平衡政策過程中逐漸出現補充數量不到位、補充質量不到位問題?！栋朐抡劇酚浾哒{研發現，當前多地存在“好地搞建設、劣地搞農業”“種草種樹不種糧，基本農田為他用”“數據失真打架，制度缺失監管弱”等典型問題。

“在耕地占補平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事?！爆F行的耕地數量平衡已經在理論解釋、信息獲取、實施監管、工程技術等多方面遠遠滯后于實踐管理需求。如何科學認知耕地占補平衡政策，以科技創新為引領完善政策體系并強化監督實施，已成為我國耕地保護制度轉型過程中亟待解決的重要問題，也是保障國家糧食安全、經濟安全、資源安全的重大戰略需求。 

實施耕地占補平衡政策是深刻理解和把握我國耕地資源基本國情的必然選擇，是不可替代的長期舉措

耕地占補平衡本質是對我國人地矛盾極端突出問題的政策響應

我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。從資源稟賦上看，我國人均耕地面積不足世界平均水平的?40%，全國優、高等耕地面積比例不足?30%。從對外依存度上看，依據?2018?年糧食進口量計算，我國耕地資源缺口超過?7?億畝，約占現有耕地數量的?35%，是全國耕地后備資源數量的?8?倍多。從變化趨勢上看，我國城鎮化率每提高?1%，耕地面積減少約?200?萬畝，到?2030?年達到?70%?左右的城鎮化水平還需損耗?2?000?萬畝耕地，主要是生產力高的優質耕地。從生態建設上看，退耕還林還草、輪作休耕帶來的耕地面積減少不可避免。優質耕地持續減少、現有耕地的持續高強度利用狀況難以得到根本性扭轉，在人口高峰即將來臨、國際政治經濟格局調整的背景下，國內學者認為當前我國已經處于國家糧食安全、耕地資源安全最艱難的時刻。

實施耕地占補平衡政策，是在對我國耕地數量不足、水土適配性差、高強度利用不可避免的總體判斷的基礎上，化解工業化、城鎮化過程中建設用地與耕地之間緊張關系、對耕地資源實施救濟補償以維持耕地保有量的有力舉措，有必要堅持最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡。

耕地占補平衡是優化國土空間、提升用地效率的重要倒逼機制

耕地資源作為農產品生產基礎，在經濟收益上遠低于建設用地，在價值體現上與我國耕地資源緊缺現狀及其發揮的重要社會保障與生態涵養功能難以匹配。耕地占補平衡政策的實施，顯化了耕地作為稀缺要素的經濟價值。通過提高耕地轉化為建設用地的成本，在一定程度上制約了地方建設用地的開發沖動，能夠有效引導地方控制建設用地開發規模，集約高效地挖掘存量土地潛力。同時，耕地占補平衡政策將不同經濟發展階段、不同土地利用方式的“城—鄉”“發達—欠發達”區域勾連起來，形成整體性的要素流動機制，并以土地整治項目、補充耕地指標交易等方式，將資金投入承擔補充耕地區域，以改善農業生產條件和農村生活環境，實現土地利用水平和效率的整體提升，以及優化國土空間結構和區域經濟結構，從而統籌推動區域均衡發展。

持續創新支撐耕地保護向數量、質量、生態“三位一體”縱深發展

繼中共中央、國務院于?1997?年下發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》和?1998?年修訂《中華人民共和國土地管理法》以來，我國先后確立了建設占用耕地項目與土地開發整理復墾項目的掛鉤機制、補充耕地市場化交易機制、耕地占補平衡考核機制等耕地占補平衡政策，為解決保護耕地與保障發展之間的矛盾提供了可操作的路徑。

當前，我國仍處于城鎮化快速發展時期，再加上生態文明建設任務艱巨，耕地保護與建設占用、生態用地的多重矛盾，導致優質耕地資源流失的形勢依然嚴峻。到?2035?年即使我國基本完成工業化和城鎮化進程，依然需要調整優化國土空間格局，推動城鄉融合與區域協同發展。同時，以山水林田湖草生命共同體理念為引領的耕地資源保護修復，仍面臨工程技術體系尚未建立、管控體系不完善及海量資金缺口等問題。

20?多年來，耕地占補平衡政策在內涵上不斷改進，在實施監管上綜合運用遙感技術、動態監測等信息化手段不斷加強監管力度，推動提升了耕地占補平衡政策的市場化、社會化、產業化運作水平。2017?年，原國土資源部明確了“以數量為基礎、產能為核心”的占補新機制，這為耕地保護向數量、質量、生態“三位一體”發展奠定了基礎。堅持持續創新是破解耕地保護難題的唯一出路。 

耕地占補平衡政策實施存在多重嚴峻挑戰

單一目標的耕地數量平衡導致優質耕地快速流失

2001—2015?年，全國通過土地整治補充耕地面積達?6?000?多萬畝，超過同期建設占用和自然災害損毀耕地面積之和?？陀^來說，耕地占補平衡政策在控占、制補方面取得了一定的積極效果；但是，在執行過程中由于優質耕地大多靠近城鎮邊緣，無力對抗城鎮的蔓延進程；而補充耕地往往相對偏遠、配套設施不完善、水土條件差，其質量普遍低于被占用耕地，耕地邊際化問題突出。地方占而不補、占多補少、占優補劣、占整補零、占水田補旱地等異化現象由點及面、普遍存在，特別是花了很大代價建成的旱澇保收的高標準農田、永久基本農田也被成片占用。作為快速發展的代價，已經損失的優質耕地難以重建，因此單純依靠數量平衡難以阻斷優質耕地繼續流失。

耕地“紅線”不僅是數量上的，而且是質量上的。搞耕地占補平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地來濫竽充數，最終賬面上是平衡了，但耕地質量是極大虧空了。

質量不平衡、生態不平衡問題危及耕地安全生產能力

根據全國耕地質量等別更新評價主要數據成果，我國耕地平均等別總體上變化不大；但從空間上看，東部優質耕地減少、北方和西部地區大量開墾為耕地，全國耕地重心持續向耕地質量相對較差的西北方向“漂移”。

我國東部經濟發達地區和南方丘陵山區，耕地占用、非農化、非糧化趨勢嚴重；而補充耕地的方式主要在邊遠山區的地方實施，以小規模、分散性、碎片化補充為主。這不僅難以補充同等質量的耕地，還會由于耕作不方便，導致補充耕地出現撂荒和閑置問題。有研究表明，浙江、江西、湖南、廣西、重慶、四川等多個省份的山區縣撂荒率均已超過?20%。

我國東北地區因水熱資源和耕地資源匹配較好，毀濕種地、毀林開荒現象比較普遍，是新中國成立以來開發耕地最多的地區。這使得我國傳統的“南糧北運”逆轉為“北糧南運”。黑龍江、吉林兩省甚至被認為是“國家糧食安全的壓艙石”，這在一定程度上造成了當地耕地的過度利用。例如，黑龍江有超過?70%?的耕地處于土壤養分輕度以上貧瘠化狀態，黑土耕地質量整體退化。

我國北方農牧交錯帶和西部生態脆弱地區的水資源條件十分有限，年際間降雨量波動大、農牧間經濟效益差異大，農牧交錯帶土地資源不同利用方式的轉化經常發生?，F行耕地保護政策由于缺乏生態平衡機制和差異化保護機制，一定程度上誘發以草地、濕地和生態用地消失為代價形成了糧食產區，激化了該地區的農牧矛盾。例如，內蒙古、甘肅、寧夏、新疆等地不適當地增加了相當數量的林區、草原，以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內和?25°?以上陡坡的“不穩定耕地”。根據全國不穩定耕地調查評價成果數據，西北干旱半干旱地區存在不穩定耕地面積占地區耕地總面積的比例達到?4.11%，東北地區甚至高達?11.57%。

經過長期發展，因忽視耕地質量、耕地生態造成的耕地生產力下降、水土流失、地下水超采、土壤退化、面源污染加重等問題已經對國家糧食綜合生產能力造成了實質性損害。耕地占補平衡政策必須對接生態紅線政策、休養生息政策，以適應生態文明建設需求。

跨省域耕地占補平衡必須兼顧效率與公平

2017 年中共中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》提出要探索補充耕地國家統籌，解決耕地后備資源日益匱乏、占地需求與后備資源空間不匹配的現實問題，推動建設用地資源向中心城市和大都市圈傾斜，提高用地效率。2018?年《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》的出臺，進一步明確了跨省域補充耕地資金要全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略，從而充分發揮經濟發達地區和資源豐富地區資金、資源互補優勢，推動區域協調發展。

跨省域補充耕地國家統籌政策的實施，一方面對于經濟發達地區而言，絕不是不再需要執行耕地占補平衡政策，更不是放松耕地保護要求，而是國家公權力對資源環境條件嚴重約束的省、市從國家層面進行土地資源的再配置。另一方面，直觀的經濟效益激發了地方補充耕地熱情。欠發達地區想盡辦法籌集、補充耕地指標用于交易，甚至為獲取短期經濟收益透支自身發展空間。長期來看，如果忽視欠發達地區的土地發展權將會加劇區域發展不平衡，不利于實現社會的均衡發展。同時，欠發達地區的耕地后備資源不少分布在水源不足的半干旱地區或生態脆弱地區，一旦開發不慎將徹底違背耕地占補平衡政策的初衷。因此，既要做到稀缺的耕地占補平衡指標交易公開、公平，更要確保補充耕地質量不降低，確保耕地資源開發及開發后的耕作活動不會造成新的生態環境擾動。這就要求自然資源主管部門必須全面掌握國家級耕地數量、質量、生態基礎數據和精細化的資源調控與空間配置能力；這也是對地方實施嚴格監督，以及科學、公正、規范實施耕地占補平衡政策的基本依據。 

造成耕地占補平衡政策實施難的關鍵科學問題

耕地保護科學認知不到位導致地方政策操作異化

中央關于耕地保護的剛性要求和地方政府對經濟發展的現實需求不斷產生沖突和博弈。由于缺乏耕地資源與國家經濟、社會、生態系統的整體認知，地方政府作為耕地直接管理者經常為追求經濟發展，將耕地占補平衡政策異化為建設用地擴張的操作路徑，以補充耕地之名行使占用耕地之實。耕地占補平衡政策執行難，本質上是我國城鄉之間、區域之間經濟社會發展不平衡、不充分的主要矛盾在耕地保護領域的集中體現，而重點地區、國家重點項目“占而不補”政策更給予地方“搭便車”的機會。在經濟發展與耕地保護的兩難選擇中，地方政府利用現有政策缺陷，盡可能降低不斷上升的耕地占用成本，將本應承擔的發展成本交由國家和整個社會來分攤“買單”。

缺乏符合地理國情的差別化耕地占補平衡實施機制

經濟發達地區、糧食主產區、生態脆弱區在耕地保護、生態建設、發展用地上的需求與模式大相徑庭。東北黑土地退化、華北地下水超采、西北土地荒漠化、南方耕地撂荒等情況已經證明，簡單保障數量上的耕地占補平衡不適合現在和未來發展需要。而且，耕地占補平衡政策“一刀切”的問題還未完全解決，對各地區的政策底線要求不夠明確，尚缺乏耕地與人口、資源、產業、經濟、環境關系的系統梳理和耕地全要素基礎數據支撐；此外，也未能全面、系統地總結各地在執行耕地占補平衡政策過程中開展差別化管理的有益探索。

缺乏可操作耕地健康產能平衡技術手段支撐

產能是維持耕地生產能力的根本，耕地占補平衡政策必須強調產能平衡。當前的政府管理工作在一定程度上還停留在“堅守耕地數量紅線”的管護水平，缺乏對加強耕地產能保護、耕地生態保護緊迫性的深刻認識，缺乏完善最嚴格的耕地保護制度的決心和勇氣。由于缺乏耕地產能平衡、生態平衡的可操作措施，不少地方只是追求耕地數量上的形式占補平衡，而不考慮通過優化國土空間潛力、提高耕地質量潛力和保持耕地健康。社會上普遍存在“耕地占補平衡紅旗還能打多久”的疑慮。

耕地資源安全保障的科技創新能力不足

與發達國家相比，我國在耕地資源安全保障的理論水平、方法上均明顯不足，技術年代差近?14?年，尤其是缺乏對耕地資源本底全要素狀況以及耕地質量、生態關鍵參量數據的全面掌握。例如，對東北地區耕地資源退化、華北平原耕地水資源危機、東部和南方地區耕地環境污染，以及西部地區耕地荒漠化、石漠化、邊際化等突出問題缺乏必要、及時、全面的分析研判，沒有形成基于耕地資源演化動態研判而建立的定期、制度化耕地資源安全保障科技服務能力，也沒有建立起一個強有力、獨立、智慧的政策響應和決策支持系統。 

以科技創新為支撐，提高耕地占補平衡政策實施效能

加強耕地資源系統認知，制定差異化的耕地“紅線”

十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策。耕地“紅線”就是底線，要確保這條底線不被突破；應根據耕地資源狀況及其與人口、經濟社會關系，差別化設立全國和省級層面耕地保護“紅線”。具體而言，經濟發達地區，應首先遏制粗放擴張的土地利用慣性，穩定耕地保有量、嚴守數量平衡和布局穩定，倒逼提升資源利用效率，率先實行耕地產能和永久基本農田生態占補平衡，優化以土壤為核心的土地資源空間結構和布局。例如，以北京、上海等為代表的大都市應不允許退耕，并實行耕地零減少；部分沿海發達地區要盡可能提高耕地保有量和永久基本農田劃定比例。糧食主產區，必須做到耕地尤其是永久基本農田的數量不減、質量不降、生態向好，盡可能向光溫水土條件好的優勢區集中。根據水土匹配狀況適度確定東北、華北、長江中下游等不同區域的耕地保護數量和比例，并安排內蒙古退出糧食主產區。西北干旱區和南方丘陵山地區等生態脆弱區域，要將耕地質量提升和永久基本農田生態修復放在突出位置，適當退出一部分邊際耕地，降低耕地保護數量和比例。

實施差異化耕地“紅線”本質是維護優質健康耕地數量和布局，是在我國土地資源分布極度不均衡，以及耕地保護與城鎮建設、生態建設時空沖突下的路徑選擇。必須抓住耕地保護主要矛盾，避免未來發生更加巨大甚至不可逆轉的經濟損失和生態損失。同時，做好“紅線”外耕地保護細分，實施分級管控，引入市場化機制，協調好地方政府、農村集體經濟組織和農民等利益相關方。

加快研制土地生態工程技術體系，推進實施全域土地綜合整治

要落實“藏糧于地、藏糧于技”國家戰略，嚴格控制未利用土地開墾。寧留耕地后備資源不開發，絕不能不謹慎亂開發、濫補充。要在建設美麗中國、富強中國的過程中，不斷完善高質量、高水平的國土空間規劃，分階段、分步驟實施全域土地綜合整治，干一片、成一片、保護一片、監督到位一片。高標準農田建設作為鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措，是補充耕地的主要途徑。在嚴格落實占補平衡、確保補充耕地數量的同時，實施提質改造，提高耕地質量，確保耕地占優補優。

要圍繞生命共同體理念加強耕地健康修復和生態良田構建的土地綜合整治模式。高等級耕地重在保護，要做好合理利用和健康管護，避免耕地生產力和生態系統服務功能退化；中低產田要合理改造，提升產能、增加耕地韌性和風險抵抗力；“不穩定耕地”要分類處置，不開發或少開發生態典型脆弱區的邊際耕地，通過國土空間治理、結構調整和布局優化配置作為補充耕地的重要途徑。

研制耕地資源關鍵要素獲取技術、裝備與系統，提升耕地資源全程監測監管能力

耕地占補平衡打通渠道“算大賬”，意味著各種來源、各種類別資金支持下的土地整治，其新增耕地經核定后均可用于占補平衡，新增耕地核定和監管的難度將大幅提升。因此，必須面向“三位一體”源頭管控，構建耕地質量與健康大數據庫，顯化耕地經濟、社會、生態復合價值；并以耕地生產力和耕地健康為核心，建立健全耕地資源保護的全要素監督能力。

在全程化監測、信息化監管等技術支撐基礎上，實施全國“一盤棋”，統籌規劃管控、用途管制、利用管理、項目監管和監督考核；厘清耕地資源保護監督、耕地利用監管、農田土壤環境監管的部門職責和責任主體，按照耕地保護“源頭—過程—后果”的關鍵環節分別由自然資源部、農業農村部、生態環境部等相關部門牽頭管理。明確補充耕地過程中關鍵環節的技術標準、程序和各級主管部門職責，利用信息化監管手段強化監管服務，防范化解失控風險，避免部門扯皮、上下級阻隔現象的發生。

實施中國耕地資源安全保障重大科技行動，提供全鏈條系統解決方案

就耕地生產力來說，實現占補耕地產能相當，在工程技術上是完全可以實現的。但如果考慮到耕地資源的可持續利用，就不僅要做到數量不少、產能不減，更要做到生態無損。

建議加強國家土地科技創新頂層設計。實施中國耕地資源安全保障重大科技行動；以國家重大需求和土地科學難題為導向，構建原創性中國耕地資源安全基礎理論和知識體系；重點加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護、精細利用、精準修復、智能管控等關鍵技術創新；提供耕地資源動態監測、系統診斷、風險評估、科學決策的全鏈條系統解決方案，整體提升耕地保護科學決策與科學管理水平。

在國家相關主管部門重大科技部署的規劃、項目、經費安排等方面予以傾斜。在土地整治與生態修復等重大工程設計與實施中，要安排一定經費用于關鍵技術研制，充分調動市場資源參與本領域科技創新。

將科學普及放在與科技創新同等重要的位置?？萍紕撔屡c科學普及兩手并舉，全面提升耕地保護人才隊伍的科學素質和正確行為能力。（作者：湯懷志，中國農業大學土地科學與技術學院；桑玲玲、鄖文聚，自然資源部國土整治中心?！吨袊茖W院院刊》供稿 ）