我國“十四五”時期高質量發展的國土空間治理與區域經濟布局

中國網/中國發展門戶網訊 中華人民共和國成立后，學習蘇聯計劃經濟的治理范式和布局經驗，編制國民經濟發展五年計劃，確定主要工農業產品生產與消費目標，建立農輕重比例關系，實現國民經濟部門和地區的綜合平衡。隨著我國治理能力和治理體系的進步，五年計（規）劃逐步從經濟計劃、拓展到社會領域、資源環境領域，從國內經濟發展拓展到改革開放的方方面面。目前，五年規劃已經成為我國具有最高地位用于行政執政、指導開發保護的總遵循。五年規劃作為中國特色社會主義制度的治理方式，因其在國家治理中，以及在中國全面建設小康社會中發揮的作用，近年來越來越多地受到國際社會，特別是國外政要的關注，得到越來越多的肯定和贊許。發達的市場經濟國家在國家治理中，國土空間規劃是統籌部門間和地區間有序發展的重要政策工具，即通過對最重要的資源——土地用途的管制實現規劃意圖和發展宗旨，而這恰恰是我國以往所欠缺的。

黨的十八大以來，中央高度重視治理能力和治理體系現代化，國土空間治理被提到議事日程，成為這一輪政府管理機構改革調整的重頭部分；健全國土空間開發保護制度、健全國土空間規劃體系、發揮地區比較優勢形成高質量發展的空間布局等成為國家現代化建設的重要內容。正是在這個關鍵時期，我國開始研制“十四五”規劃，并在經歷了?40?多年經濟高速發展之后，重提區域經濟布局，這是科學合理的抉擇?！笆奈濉睍r期應按照高質量發展的新要求，把握中國特色社會主義制度的特點和優勢，聚焦“十四五”時期空間治理和區域經濟布局的重大改革和重大舉措；應在理念上大膽創新，在實踐上見新招實招，通過空間治理現代化和區域經濟布局優化打造我國新增長點和新亮點，使空間治理現代化和區域經濟布局優化成為“十四五”規劃靚麗的篇章。 

改革開放以來空間治理和區域布局的特點和問題

正在肆虐的新冠肺炎疫情，對產業鏈全球化布局產生了顯著影響，國家經濟安全問題再次被提上議事日程。我國處于完成小康目標、將跨入現代化建設征程的轉折點，優化區域經濟布局不僅是“十四五”規劃的戰略任務，更是“十四五”時期經濟發展的動力、路徑。抓住機遇，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局，有助于推動全球經濟格局重構，有助于推動我國整體國力再上一個新臺階。而實施區域經濟布局優化目標，治理體系現代化就成為亟待解決的關鍵問題。改革開放以來，我國空間治理和區域布局的演化呈現出鮮明的特色，取得了顯著的成就。與此同時，也產生了一系列發展過程中的重大問題。

區域經濟布局的特點和問題

從指導思想上，把迅速提升整體國力放在突出位置，“一部分地區先富起來”發揮了關鍵作用。改革開放?40?年間，我國國內生產總值（GDP）總量增長?39.3?倍，世界排名從第?9?位上升為第?2?位。其中，京津冀、長三角和珠三角（不包括港澳地區）GDP?增幅高達?43.5?倍，為整體國力的提升貢獻度達到?38.5%（圖?1）。與此同時，我國區域經濟發展不平衡的矛盾也日益突出，沿海與西部的人均?GDP?絕對差距值增長了?30.8?倍（圖?2）。盡管?1999?年我國實施西部大開發戰略以來開始重視區域協調發展問題，但由于缺乏相應的體制改革與機制安排，“先富起來的地區富得更快”依然是主導趨勢。

從戰略任務上，融入全球經濟循環和滿足國內市場需求，占據全球產業鏈中低端領域和彌補國內消費短缺領域成為經濟工作的著力點。2006?年，我國外貿依存度達到峰值，為?65.2%，而?2019?年是?32.0%（圖?3）。2018?年我國出口大宗商品是鋁、鋼鐵、銅、茶葉、蘋果（表?1）。國內在全球工業產品中市場份額占比最大的是：水泥、粗鋼、煤、化肥、發電量（表?2）?？梢?，在全球產業分工中，我國的主要角色依然是：科技含量和附加值均低，資源消耗和環境污染程度都高，一直沒有擺脫產業競爭力和盈利水平相對落后的窘況。產業鏈的高端前沿和基礎能力都有“短板”，體系不完整且安全性和韌性都有所不足。

從體制創新上，向體制改革要動力，非國有經濟的地位和市場機制的作用得到增強。未跨入?21?世紀之前，國有及國有控股企業占整個工業總產值比重已降到不足半壁江山。按照工業銷售產值計算，這一比重到?2016?年已降至?1/5，非國有經濟成為國民經濟的主力軍。一方面，目前排名世界?500?強靠前的中國企業中，很大一部分是在競爭領域以新經濟為主要產品方向的企業。諸如華為、太平洋、正威、京東、魏橋、恒大、恒力、聯想、吉利、騰訊、阿里巴巴等公司多是非國有經濟，它們已經成為市場經濟的生力軍。另一方面，中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優勢尚未在國有經濟占主體地位的領域得到充分發揮，科技成果產業化、國企改革、東北振興等重大領域改革效果同預期尚有差距。

空間治理演變特點與主要問題

在治理舉措上，形成了從“跑項目”轉向“要戰略”定位，區域戰略-規劃-政策構成的空間治理體系發揮著越來越大的作用。40?多年來的體制改革是我國高度發展的核心引擎，空間治理舉措發揮實效并引導我國從發展理念、工作目標和重點、評價導向等方面逐步發生轉變。從設立?4?個經濟特區到沿海乃至全國一系列對外開放的部署，促使“一部分地區先富起來”的基本格局成型；經濟技術開發區、高新技術區、國家級新區和自由貿易區等政策區的設立，承載了經濟增長和體制創新的多重功能；“以市帶縣”的重大改革助推了我國城鎮化戰略的深入實施。1999?年之后我國開始實施西部大開發戰略并逐步完善形成區域發展總體戰略，2002?年開始研制主體功能區規劃并在而后逐步成為戰略和基礎性制度，以及資源枯竭型城市與集中連片貧困區等問題地區的扶持，在我國區域布局和空間治理方面發揮了重要作用。特別是十八大以來，黨中央、國務院依然把區域戰略作為富國強國的核心抓手，逐步形成了京津冀協同發展、長江經濟帶和長三角一體化、粵港澳大灣區、黃河流域生態保護和高質量發展等重大區域戰略，構成了“美麗中國”建設的核心內容。在中央進行區域戰略部署過程中，重視規劃作用、重視戰略定位、重視依規劃行政的政府文化開始形成，政府積極性不斷高漲。

但應該看到，當前，我國空間治理體系尚未健全，在治理能力和治理體系現代化進程中相對滯后。主要問題表現在：

尚未完全走上空間治理法制化的道路。國土是遍在的、最大的公共資源，法律是規范政府、企業和個人進行區域經濟布局最有力的準繩。法制即是治理體系的有機組成部分，同時又是治理體系發揮效能的重要保障。特別是隨著自然保護力度加強，國土空間資源供給越來越緊缺，人民生活需求的功能越來越豐富，以及各種流動的機動性和覆蓋范圍越來越廣，如果缺失法制保障，治理一定是蒼白、無力甚至失效的。

尚需提升空間治理的科學化水平。區域布局對象、途徑、效果非常復雜，不確定性越來越強，既需要經濟韌性，還需要發展目標的多元化，更需要兼顧不同的利益群體、不同的地緣關系、不同的時序適應性，是個開放、變化、復雜的巨系統。因此，從中獲得較優解決方案、進行相對優的決策、開展正確合理的管理過程，必須依據系統解決問題的科學方案。目前，從理論創新的支撐力度到從事空間治理特別是綜合性空間治理的人才培養體系乃至數據采集與應用機制等方面，科學方案也還存在著同需求的落差。

尚未將各級政府建設成為學習型的管理機構。注重服務型政府的建設，是管理體制改革和進步的突出表現。但無論從法制化要求、科學性決策，還是充分發揮主觀能動性應對管理對象而言，來自政府的管理依然是我國治理體系的主要方式。因而，管理型政府要盡快提升現代化水平，領導干部就必須成為學習型的管理者，了解中國基本地理國情，掌握區域經濟布局的基本原理，增強依法依規執政行政的自覺性。在這方面，應該說還著力不夠、效果不明顯。

尚未將治理體系做出更加開放和多元主體的系統。治理體系應該是有政府、企業、社會和個人等不同主體的充分、合理介入，并通過法規、條例、公德、文化等方方面面的共同約束而形成的健康、向上的社會。由于我國長期習慣以政府管理為主體手段，使得如何利用市場機制、如何發揮社會力量、如何讓民眾更多參與一直是薄弱環節。比如，制定城市規劃、土地利用規劃，就不會開門編制規劃；更不會在研制和實施重大戰略時，適當運用民主手段制定區域經濟布局政策、實施監督評估。因此，通過公開透明的民主化同依法依規行政執政的互動，在這方面的現代化程度還有待提高。

此外，一些比較低級的錯誤，也發生在治理體系現代化的過程中，并為此付出了昂貴的代價。例如，一度我國區域發展規劃處處做、反復做。僅北京所在區域，短短?40?年時間就編制出臺了北京市總規的數次修編、大北京規劃、首都圈規劃、京津唐區域規劃、京津冀都市圈、環渤海協作區規劃、京津冀協同發展規劃等許多重要規劃。然而，卻從來沒有過區域性規劃被宣告終止的時候，總是新規劃自動替代了老規劃。再如，不同規劃對同一區域在功能定位上不同，不同規劃對同一對話對象給出的方案也是不同的，規劃本身就“打架”。不同類型的規劃在功能類型劃分上不統一，同一個詞匯的語義也可能是不同的；不同規劃采用的同一類型用地在同一時間點的數據是不統一的，同一用地數據因統計方法、統計范圍不同而存在較大差異。不同規劃在時間期限上、在空間精度上等存在問題更是屢見不鮮。