中國網/中國發展門戶網訊  在人工智能（AI）和數字經濟時代，數據成為關鍵生產要素，其安全與治理問題日益受到全球關注。數據安全不僅涉及個人隱私保護，更是國家信息安全和整體安全的關鍵組成部分。同時，數據治理已被提升至國家戰略層面。中國、美國和歐洲提出的不同數據治理模式，受其戰略利益、技術能力和監管框架的影響，這些差異導致了全球治理體系的碎片化。地緣政治競爭，尤其是中美競爭，進一步增加了建立統一的全球數據治理體系的復雜性和難度。數據治理的地緣政治屬性，以及數據跨境流動的增加，迫切要求構建全球合作框架，以應對數據治理的全球性挑戰。

數據安全與治理的理論內涵及核心要素

數據安全的概念界定

《中華人民共和國數據安全法》第三條將數據安全定義為“通過采取必要措施，確保數據處于有效保護和合法利用的狀態，以及具備保障持續安全狀態的能力”。學術界對數據安全的內涵進行了更詳細的解讀。方濱興和殷麗華將數據安全描述為在數據處理、存儲、傳輸、顯示等過程中的信息保護，確保信息的機密性、完整性、真實性和不可抵賴性等關鍵屬性。張平文和邱澤奇指出，數據安全是現代數字經濟中信息、權屬、價值、安全和交易5個關鍵要素的核心，它保障了數據交易和價值實現，從而決定了數據的價值和流通性。

在AI時代，數據已成為國家基礎性戰略資源，數據安全問題也提升至國家經濟安全和戰略安全的重要層面。例如，陳明奇等指出，大數據在美國的多個關鍵戰略領域中扮演著交匯點的角色，包括國家創新、安全、信息技術（ICT）產業和信息網絡。他們提到美國已經制定了以大數據為核心的網絡安全戰略，旨在應對大數據技術挑戰，并在未來增強其網絡安全的戰略優勢。沈國麟和杜雁蕓分別討論了大數據作為國家戰略資源，以及大數據的戰略性。他們均強調中國應構建自己的國家數據戰略，以確保數據安全與國家利益的緊密結合。

數據安全還關乎數據主權和國家主權。2018年發布的《大數據安全標準化白皮書》中強調，國家所掌握的數據規模及其運用能力正逐漸成為綜合國力的關鍵組成部分，數據的占有權和控制權已上升為國家核心權力之一。

數據安全治理的內涵與外延

數據即權力。數據已經成為全球貿易的核心，與權力緊密交織。因此，數據治理的核心內容是權力的分配。對內，它是國家治理能力的重要指標；對外，它是國際話語權的衡量標準。2022年12月印發的《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》將數據基礎制度的重要性提升至關乎國家發展和安全的戰略高度，進一步強調了數據安全治理已成為國家治理體系和治理能力現代化的關鍵基礎。

2024年5月發布的《數據安全治理白皮書6.0》明確指出，數據安全治理的目標是實現“數據的安全使用”。沒有“使用”的安全將失去治理的意義。因此，數據安全治理的核心在于推動數據的安全有序流動，以實現發展與安全之間的動態平衡。這一目標在跨境數據治理領域尤為重要。

從內涵來看，數據安全治理涵蓋數據主權、隱私保護、網絡安全等多個維度，旨在通過規則制定和技術手段確保數據的安全流動和有效利用。從外延來看，數據安全治理不僅涉及國家安全和社會穩定，還與全球產業競爭和技術發展的深層聯系。Goldsmith和Wu指出，國家通過規則制定保護本國產業已成為普遍現象。規則和標準的制定本質上是產業競爭的延伸，而數據治理的重要性則源于數據已成為產業發展的核心資源。因此，不同國家的政策選擇反映了其在全球數字經濟中的戰略意圖和發展需求。例如，美國以“國家安全”和“數據安全”為由，對華為通信設備、TikTok、WeChat、DeepSeek等中國科技產品實施限制措施，其背后動機不僅限于安全考量，更包括遏制中國技術崛起和保護本國科技產業（如維護Google、Meta、OpenAI等科技企業的市場優勢）的雙重目標。

全球數據治理的現狀、趨勢與挑戰

全球數據治理正面臨著前所未有的挑戰，這些挑戰與AI的發展緊密相連。當前全球AI治理框架尚未建立，且呈現出陣營化、碎片化的趨勢。全球數據治理框架也深受其影響。

國際競爭加劇治理體系碎片化

蔡翠紅和任鵬飛等學者指出，全球數據安全治理在規則制定上呈現出分散和碎片化特征，標準競爭日益激烈。世界主要國家和地區，如中國、美國和歐洲，在數據治理方面展現出不同的主張和實踐。

以數據跨境流動為例，美國推崇全球數據自由流動秩序，這反映了其互聯網科技巨頭（如Google、Meta）的利益訴求，以及其產業發展的需要。然而，隨著中國科技企業（如華為、字節跳動、深度求索）在全球市場份額的不斷擴大，美國對關鍵技術和敏感數據的出口實施了限制，以遏制中國AI產業的發展，保護本國產業。

歐盟通過嚴格的數據保護法規如《通用數據保護條例》（GDPR），以及《人工智能法案》（Artificial Intelligence Act）參與全球規則制定。一方面，體現了其通過規范性力量塑造全球治理的意圖；另一方面，也是對其互聯網及高科技企業相對滯后的一種補償，旨在為本土企業提供發展機會。同時，歐盟在內部不斷探索創新、發展與安全之間的平衡，其監管策略展現出靈活性。

中國通過推動數據本地化和跨境數據流動的規范化，探索兼顧數據安全和全球數據共享的平衡治理模式。這既保護了國家安全，又支持了數字經濟的全球化發展，為數據治理貢獻了中國方案。

各國和地區在數據主權和跨境流動上的立場差異，其背后的主要原因是國際競爭和各國的國家戰略考量。這導致了全球數據治理規則缺乏統一性，進一步加劇了治理框架的碎片化。

技術標準和規則制定的地緣政治化

AI和數字時代，數字技術的標準與規則已經成為大國競爭的主要領域，數字標準地緣政治化的趨勢越來越顯著。規則和標準是確保公平競爭和創新的關鍵，其不僅決定了技術的發展軌跡，還影響了國家之間的權力平衡。劉國柱強調，“對任何國家而言，技術標準都屬于具有戰略意義的要素”。

以AI中的半導體芯片為例，美國利用其在半導體設計和制造領域的領先地位，制定了“外國直接產品規則”（FDPR）。這項規則允許美國政府對使用美國原產的工廠、設備、軟件或技術生產的外國半導體產品施加管轄權。FDPR的實施體現了所謂的“相互依賴武器化”，使美國能夠控制全球半導體供應鏈，限制他國獲取關鍵技術和知識，從而維持其在全球技術競爭中的領先地位，維護其霸權。這一規則的戰略意圖顯而易見，它不僅限制了其他國家在高科技領域的發展，也凸顯了技術標準在國際政治經濟中的關鍵作用。

在此背景下，國際標準和規則被用作地緣政治工具，旨在增強或限制特定國家的影響力。技術理性雖在制定過程中扮演關鍵角色，但標準的制定與實施始終伴隨著地緣政治的權力博弈，即標準和規則的政治性。Mattli和Büthe觀察到，國際標準已經從技術規范演變為經濟和政治競爭的焦點。標準的制定不僅涉及技術協調，更是分配利益的過程，反映了國家間和企業間的經濟競爭與權力分配。

標準和規則的地緣政治化無疑加劇了全球治理的地緣政治化趨勢。標準和規則的地緣政治可以定義為標準和規則如何影響國家間的關系、權力結構，以及全球政治經濟格局。這一過程涉及國家如何利用標準和規則來增強自身的經濟、軍事和政治實力，以及這些實力如何改變國家間的合作與競爭。

以TikTok為例，美國政府對中國背景科技公司的擔憂超越了技術層面的數據安全問題，更多地從地緣政治競爭的角度進行考量。楊楠指出，即便TikTok在數據保護方面采取了充分措施，其中國背景仍是美國政府關注的焦點，這反映了在美立法中政治因素對技術問題考量的影響。

同樣地，美國和歐洲在數據治理領域的沖突與合作也是國際數據政策互動中的一個典型案例。盡管美歐基于共同的意識形態、價值觀，以及長期建立的軍事和經濟合作關系形成了安全共同體，并以西方陣營的身份在全球治理中扮演著重要角色，但雙方在利益上亦存在分歧。

2000年的《安全港協議》（Safe Harbor Framework）和2016年的《隱私盾協議》（EU-U.S. Privacy Shield Framework）均旨在規范美歐間的數據流動，但因監控問題和數據保護要求未能持續，最終被歐洲法院宣布無效。2022年，雙方發布《跨大西洋數據隱私框架聯合聲明》（EU-U.S. Data Privacy Framework），尋求新的法律基礎以促進數據流動。美歐在跨境數據流動的合作與沖突中不斷尋求平衡與妥協，部分原因是為了應對來自中國的數字經濟挑戰。美國和歐洲都面臨著中國等國家的競爭壓力，這種競爭不僅體現在經濟和技術領域，也體現在數據治理的標準和規則制定上?；谡卫娴目剂?，美國在數據治理上對歐盟做出了妥協，反映了美國數據自由流動規則向歐盟嚴格數據保護規則的調整。

美歐在數據治理領域的互動展現了跨境數據流動全球治理的復雜性。這一過程不僅體現了沖突與合作的反復交替，也表明在不對其國內規章制度進行重大調整的前提下，政策共識與國際合作的可能性。

國際合作框架探究

各國（及地區）在數據安全治理上的政策差異反映了其獨特的國家利益、價值觀和戰略目標。構建有效的國際合作框架需要依據國際關系和全球治理的理論及原則，這對于解決各國在AI和數據安全領域的分歧、推動共識的形成至關重要。

構建國際合作的理論框架

從“相互依賴”到“嵌入式自由主義”

Keohane和Nye將相互依賴定義為需要有關各方付出代價的相互影響（costly effect）。這也意味著相互依賴不僅有能夠抑制沖突的互利性，還有可能出現互損性。近年來，隨著國際局勢的日益緊張，以中美博弈升級，中美貿易戰、科技戰等為典型，國家間的經濟相互依賴成為制裁和對抗的工具，出現了相互依賴武器化現象。孫成昊等將國家利用他國的敏感性和脆弱性，通過切斷或減少相互依賴關系來損害他國利益或施壓以改變他國政策，從而實現自身政治和安全目標的行為，定義為“相互依賴的武器化”。

因此，AI和數字經濟時代，我們正處于更加復雜的相互依賴狀態中，Keohane和Nye所提出的“復合相互依賴”理論仍然具有一定的解釋力，特別是在多維度的相互依賴、非對稱性依賴、多渠道互動和非層次問題結構方面。然而，面對技術壟斷、數據主權、網絡安全和發展中國家邊緣化等新挑戰，我們需要批判性反思該理論的適用性。

在經濟相互依賴的背景下，為解釋如何在國際經濟合作與國內政策之間找到平衡，Ruggie提出了“嵌入式自由主義”（Embedded Liberalism）理念。該理念將自由經濟原則與國內政策干預相結合，允許各國在參與全球經濟的同時，可以采取保護主義或監管措施來減輕全球化的負面影響。Ruggie的嵌入式自由主義概念提倡對全球化采取一種和解態度，既倡導自由市場，又認識到國內干預的必要性。

盡管自由貿易和資本流動有利于經濟增長，但它們也可能導致社會動蕩和不平等。數據流動亦是如此。數據的自由貿易和流動可以促進創新和經濟增長，但同樣可能威脅國家安全和社會平等。因此，基于“嵌入式自由主義”理念建立一種國際數據治理框架有其合理性和可行性。這意味著允許各國在追求跨境數據流動和交易的同時，能夠采取保護主義或監管措施來減輕關鍵和敏感數據流動帶來的不利影響。

“嵌入式自由主義”與“命運共同體”的有機結合

“嵌入式自由主義”理論框架在數據安全全球治理中具有一定的局限性。國家主權的局限性。數據主權的崛起使得各國對數據本地化措施的重視程度遠超傳統經濟領域，這可能阻礙數據跨境流動，削弱全球協作。同時，嵌入式自由主義強調國家主權的保留，但在數據安全全球治理中，一定程度的主權讓渡（如參與國際數據流動協議）是必要的，這與嵌入式自由主義的核心理念存在張力。規則約束的不足。嵌入式自由主義允許各國根據國內需求靈活調整政策，但這種靈活性可能導致規則的碎片化，增加數據跨境流動的成本和風險。此外，各國可能濫用嵌入式自由主義中的例外條款，以數據安全為由實施保護主義措施，阻礙全球數據流動。技術壟斷與不平等。嵌入式自由主義未充分考慮技術壟斷對全球治理的影響。在數據安全領域，少數國家（如美國、中國）在技術和標準制定上占據主導地位，加劇了全球不平等。同時，發展中國家在嵌入式自由主義框架下缺乏話語權，難以有效參與規則制定，進一步邊緣化了其在全球數據治理中的角色。

而中國“命運共同體”理念強調全球協作與共同發展，更具有包容性和公平性?；诖?，本文將“嵌入式自由主義”的國內政策干預與“數字命運共同體”的全球協作理想結合，提出“嵌入式數字命運共同體”理念。

“嵌入式數字命運共同體”是指在數字時代，各國在尊重國家主權和國內政策自主性的前提下，通過全球協作應對共同挑戰，實現數據安全、技術共享和經濟共同發展的新型全球治理框架。該理論框架有2個核心理念：全球協作與國內自主的平衡；分層主權與靈活性規則，即在核心利益領域（如國家安全、文化認同）保留主權，而在全球公共問題（如數據治理、網絡安全）上適度讓渡主權，參與全球協作。

“嵌入式數字命運共同體”合作框架實踐路徑

多層次治理機制。盡管全球性的AI和數據安全治理機制尚未建立，但多層面的國際合作已在實踐中進行。因此，在缺乏正式國際機制的情況下，應繼續推動多層面國際合作，確保全球數據治理的靈活性和適應性。具體來說，制定全球數據治理協議，建立跨境數據分級流動規則，允許各國根據自身的數據安全需求和發展水平，靈活地決定在何種程度上讓渡主權，以實現數據流動的有序性和安全性。推動技術標準互認機制，促進國際數據隱私標準的互認，減少數據跨境流動的障礙。建立國家、區域和全球層面的多層次治理機制，將不同層面的規則有機結合，形成協調一致的治理框架。

技術共享與援助。各國利益的平衡是構建有效國際合作框架的關鍵?？紤]到不同國家在AI發展階段的差異，以及現有的“數字鴻溝”，數據治理的國際合作框架應具備靈活性，以適應各國的發展現狀，目標應是彌合而非加大這一鴻溝。具體來說，建立全球技術共享平臺，通過國際合作促進發展中國家獲取關鍵技術，提升其數字基礎設施和技術能力。推廣開源大模型（如DeepSeek），為發展中國家提供低成本、高效率的AI技術支持。遵循“選擇性參與”與“共同但有區別的責任”原則。例如，在數據跨境流動規則中，允許發展中國家根據自身數字經濟發展水平和監管能力，在保護數據主權的前提下，分階段、分領域逐步開放數據跨境流動。

信任機制建設。全球治理中的信任赤字是合作難以達成的重要原因之一。國際機制的形成通常是主導大國利益協調的結果，從而在很大程度上體現了這些國家的利益訴求。Keohane指出，許多重要的國際機制都面臨著“民主赤字”（democratic deficit）問題。冷戰結束后，因美國的單極霸權戰略，這種不公平性與信任赤字進一步加劇。因此，各國應通過正式與非正式合作框架建立信任機制。具體來說，重視非正式政府間合作，因其在解決跨國問題（尤其是在地緣政治化的全球治理背景下）時，能夠有效彌補正式合作因信任赤字而面臨的困境。充分發揮跨國公司、非政府組織和國際組織等非國家行為體的作用，將其納入國際治理機制，以增強信任機制的包容性和有效性。

DeepSeek實踐案例及我國參與全球數據治理合作的政策建議

DeepSeek實踐案例

DeepSeek是中國企業發布的一個開源大模型，其發布和推廣可以被視為“嵌入式數字命運共同體”理念的一個實踐案例。首先，DeepSeek的研發和發布體現了中國在AI領域的自主創新成果，它既降低了對國外技術的依賴，又有效保障了數據主權和技術安全。其次，作為開源模型，DeepSeek致力于全球技術分享，促進國際協作，幫助發展中國家獲取先進技術，推動全球數字經濟的發展。

DeepSeek案例體現了在尊重國家主權和國內政策自主性的前提下，通過全球技術分享與協作，實現共同發展與技術公平，為“嵌入式數字命運共同體”理念提供了生動的實踐范例。

然而，美國正在對DeepSeek實施限制措施。其目的是維護美國在AI領域的技術壟斷地位，遏制中國在AI技術領域的快速崛起，并防止中國通過開源共享模式挑戰其技術霸權。再者，隨著DeepSeek在全球市場的快速擴展，可能涉及多國用戶數據交互，基于此，美國試圖調整其跨境數據流動規則，以確保其本土企業在全球數字經濟中的主導地位。

政策建議

積極參與全球數據治理體系建設至關重要。當前，美國正積極推動以數據為核心戰略資源的全球數據治理體系構建。在這一進程中，中國若能深度參與相關規則制定，將有力提升在這一關鍵領域的話語權，為全球數字治理貢獻中國智慧與中國方案?！度驍祿踩h》為我國融入全球數據治理提供了戰略選擇。然而，參與全球數據治理的基礎是國內完善的數據治理體系；缺乏這一基礎，國家在全球層面的規則制定和話語權競爭中將會面臨顯著挑戰。

完善國內數據治理體系是參與全球治理的基礎。我國國內數據治理的關鍵在于平衡安全與流通需求，確保數據在有效保護的同時，能夠自由流通并被充分利用，以支持企業與產業的可持續發展。但過度的治理和監管可能限制數據流通和開放，導致資源匱乏，進而阻礙企業和產業發展。因此，平衡治理—即建立既能保障數據安全又能促進數據價值釋放的治理體系—是實現數據驅動型經濟發展和維護國家安全的基礎。

構建包容務實的全球數據治理合作策略。在參與全球數據治理時，我國應避免使數據治理模式陷入意識形態爭議。盡管網絡主權和數據主權的概念對我國至關重要，但互聯網的跨國性使得傳統意義上的“主權”邊界相對模糊。過度強調與美國自由治理模式的對立，可能被誤解為意識形態對抗，而這并不符合我國推動全球數字合作的初衷。相反，應堅持人類數字命運共同體理念，發展既保障數據安全又促進數據流動與創新的數據治理策略。這將確保數據治理既能反映國家利益，又能為全球數據治理貢獻中國智慧。通過這樣的方式，我們可以在尊重各國差異的基礎上，共同推動構建更加公正、平衡和有效的國際數據治理框架。

總結

“嵌入式數字命運共同體”理論框架旨在為AI時代的數據安全治理提供一種新的國際合作思路。該框架主張在尊重各國主權的基礎上，通過靈活的規則設計和多邊合作機制，推動全球數據安全治理的協調與共識。本文對該框架的實踐路徑進行了探討，包括構建多層次治理機制，通過技術共享與援助平衡各國利益，以及建立信任機制等，同時充分考慮了發展中國家在全球數據治理中的角色與需求。未來的研究可以通過深入的實證分析和具體政策工具，進一步驗證該理論框架的可行性，特別是闡釋國家主權與全球規則之間的動態互動關系。通過理論與實踐的結合，這一框架有望為應對數字時代的全球治理挑戰提供新的解決方案。

（作者：魏媛媛，香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院?！吨袊茖W院院刊》供稿）