中國網/中國發展門戶網訊 地下空間是經濟社會發展和國家安全保障的重要戰略資源，是并行于領土、領海、領空的“第四國土”。加快地下空間建設，對拓展國土發展空間、提升應急保障能力、優化城市發展格局都具有重要的戰略意義。

加快推進地下空間開發利用的戰略意義

我國城鎮化進程在快速發展的同時，也面臨資源緊張、交通擁堵、環境污染、城市內澇等諸多“大城市病”，實現高質量發展迫切需要提升土地資源保障能力和國防安全保障能力，驅動經濟倍速增長。

加快開發地下空間是緩解土地資源緊張局面的必由之路

2023年，我國城鎮化率達到66.16%，城鎮化的快速發展使我國的土地資源緊張局面更加突出，經濟發展和耕地保護的矛盾更加尖銳。向地下要土地、要空間是新時代守住耕地紅線、解決城市土地供需矛盾的必然選擇。據調查，我國337個地級及以上城市可供開發的地下空間資源量約9000平方千米，折算可增加580億平方米的地下建筑面積，極大地提高城市土地利益效能。

加快開發地下空間是提高國防安全水平和城市韌性的強大手段

地下空間處在一定厚度的巖土層覆蓋之下，是“平急兩用”公共基礎設施的重要選址空間，具備天然抵御戰爭災害和自然災害的能力。當前，世界百年未有之大變局加速演進，我國發展的不確定因素增多，加強防災備災體系建設極為迫切。進入21世紀以來，由于作戰技術和裝備的快速發展，城市地下空間可能成為未來城市作戰新興的重要戰場；新型的“地下城”“地下工廠”“地下農業”，平時充當經濟發展獨立載體，戰時轉變為地下堡壘，并為軍事力量規避現代戰爭精確打擊提供天然屏障，能夠實現重要物資生產和儲存的地下拓展和地下備份，在極端情況下提供極為重要的戰略支撐。

地下空間具有穩定的力學性質，能夠抵御惡劣天氣和火山、海嘯等極端災害破壞。充分開發地下空間，改造地下排水管網系統，建設地下深大排水設施，能夠有效提高城市雨水儲存、調蓄能力，切實消除城市雨季洪澇災害的危害。將供水、燃氣、電力、通信等城市生命線系統納入地下空間，能夠極大地減少危險來源和風險暴露，將顯著提升基礎設施的防災能力。

加快開發地下空間是賦能城市更新的最佳選擇

黨的二十大報告指出，要“實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。當下，我國城市發展已然邁入增量建設與存量更新協同推進的關鍵階段。鑒于此，轉變城市發展模式迫在眉睫，需將城市的有限空間嚴格框定在既定開發邊界以內，持續優化不同城市功能空間的架構與布局，特別是在當前城市土地資源愈發緊張、約束條件日益嚴苛的大背景下，通過充分發掘地下空間開發價值，形成地下地上一體化的綜合開發新格局是推動城市更新、盤活存量土地的重要手段。

現階段，我國諸多大型城市深受交通擁堵問題的困擾。交通擁堵不僅成為一種日常狀態，且呈現出愈演愈烈的發展態勢。值得一提的是，這一難題已不再局限于大城市，中小城市同樣未能幸免，它們以極快的速度邁進“擁堵時代”。在此嚴峻形勢下，開發利用地下空間成為“破局”的關鍵路徑。唯有系統性地推進地下空間開發工作，將地面的交通運輸線路及停車場設施逐步有序地遷移至地下，進而精心構建起地面、地下緊密結合、相輔相成的立體化綜合交通網絡體系，才能夠從根源上真正化解城市交通擁堵難題，實現交通擁堵狀況的切實緩解。深入挖掘地下空間潛能，促使地下軌道交通與汽車隧道網絡達成科學匹配、高效協作，依憑此來合理統籌、精心組織并有效疏導城市交通流量，這一策略在顯著提升交通運行效率、全面改善城市整體環境質量等諸多方面，具備超乎想象的巨大潛力，所蘊含的戰略意義極為深遠。

加快開發地下空間是拉動經濟增長的重大舉措

我國傳統基建投資已趨于飽和，地下空間設施作為新型基礎設施，對擴大投資、拉動內需具有重要價值。發展新型地下空間應用場景，如深隧、地下快速路、地下物流及儲存空間，能夠形成新產業、新業態，無疑將帶動鋼材、水泥等建筑材料、機械設備及施工與管理等行業的發展，為新質生產力的培育和發展釋放新的空間，形成新的經濟增長極。2016—2023年，我國僅城市軌道交通、綜合管廊、地下停車場等領域，年均增長直接投資規模超過1.5萬億元，即使在國際形勢多變、疫情防控形勢嚴峻等多重因素影響下，仍保持較快的增長速度。

我國地下空間開發利用存在的主要問題

我國地下空間開發已經進入了高速發展時期，“十三五”以來年開發面積增速達到20%以上，截至2023年底城市地下空間累計建筑面積32.76億平方米，開發利用量居世界首位。但值得關注的是，我國地下空間發展仍面臨利用率低、投資與產出收益不平衡、技術支撐體系不健全等挑戰。面對新型城鎮化建設與國土空間立體開發的時代要求，我國地下空間開發現狀與經濟社會發展需求相比還有很大差距，仍存在系統性提升空間。

系統規劃明顯滯后

地下空間開發是具有重大戰略意義的系統工程，但很多地方對其系統性、復雜性認識不足，缺乏整體統籌和科學規劃，經常出現“先建設、后協調，開發推著規劃走”的局面，導致地面空間與地下空間、地下空間之間規劃普遍存在脫節現象。規劃滯后導致在很多大型工程建設中錯失了地上地下一體化建設的良機，地下設施與地面建筑、地下設施與地下設施之間的互聯互通障礙重重，事后認識到時已難以彌補、悔之晚矣。

地質調查嚴重不足

地下空間開發受到地質結構、巖土體特性、地下水體、不良地質現象等眾多地質因素影響。2017年以來，多個城市雖然開展了地質調查評價工作，但工作的精度還不能滿足地下空間規劃需求；即便在針對具體工程項目所開展的巖土工程詳細勘查環節中，受諸多復雜因素的干擾，有時亦難以做到全面、精準地查明地下地質狀況。這一疏漏極有可能在后續的地下工程施工進程及運營階段引發極其嚴重的后果，諸如：造成重特大安全事故，使人員生命與財產遭受重創，抑或是對生態環境造成難以修復的破壞，致使生態系統失衡、生物多樣性受損等一系列負面影響。

法規依據普遍缺失

地下空間資源作為新型自然資源，缺少專門上位法來確定其法律地位。國家層面涉及地下空間的法律法規較少且大多是原則性的指導意見。目前，尚無地下空間確權登記方面的法律法規，地下空間權屬的界定、獲取、轉讓、保護、登記等都沒有明確的法律依據，無法形成法律意義上的資產。因此，在發生糾紛時得不到法律保護，更無法辦理使用權的轉讓、抵押、租賃，極大限制了社會資本投資開發的積極性。

行業管理政出多門

地下空間管理涉及的主要部門有自然資源、發改、住建、交通、人防等10多個，呈現出“九龍治水”的局面，統籌缺乏、權責不清，多頭管理和無人管理現象并存，經常出現各自為政、先占先用的現象?！袄準今R路”“地下管線打架”等亂象層出不窮。

加快推進城市地下空間科學規劃開發的建議

地下空間開發，是事關未來發展空間和子孫后代的大事。由于地下空間資源的不可再生性和開發的不可逆性，決定了相關工作越早開展，收益越大。當前，處于“十四五”收官向擘畫“十五五”藍圖的過渡期，要加快推進我國地下空間的科學高效開發利用，當務之急是建立和完善六大綜合體系。

戰略規劃體系

當前，急需加強國家層面對地下空間開發的頂層設計。建議著手組織編制《城市地下空間開發利用“十五五”規劃》，強化地下空間的戰略資源地位，將地下空間的開發建設納入國土空間總體規劃、城鎮化戰略、國家重大區域發展戰略等內容之中，突出地下空間資源優化配置、高效利用，提出地下空間規劃編制的指導性意見，規范指導全國地下空間規劃編制工作。

調查勘查體系

按照“總體規劃引領、地質調查先行”的規劃理念，組織富有經驗的地質勘查單位，分階段針對地質結構、巖土特征、地下水體、生態環境等，全面且深入地開展城市地下空間資源綜合調查與評價工作。以嚴謹、科學的態度和方法，力求精準摸清全國城市地下空間資源及其所處環境的基本狀況，全面評估地質環境風險因素，明確可利用資源的規模、質量和三維空間布局，解決地下空間資源“有多少、怎么樣、在哪里”的問題。構建地下空間綜合評價體系，全方位支撐地下空間科學系統規劃和綜合管理。

法律標準體系

加強國家層面的地下空間開發利用立法工作，制定地下空間資源法，明確地下空間所有權、規劃權、建設權、管理權、經營權等權屬關系及有償使用費收取原則，并指導各地因地制宜推動立法工作。更新、修訂、完善、整合地下空間領域的各類標準，形成包含地質調查、規劃設計、施工建設、防災減災、環境保護等的地下空間標準體系。

投資支持體系

進一步強化各級財政部門的資金投入力度，著重加大對地下空間勘查與開發工作的扶持力度；中央財政通過貼息貸款、專項債券、專項補貼等形式對各地地下空間建設予以傾斜，引導金融機構為地下空間項目提供超長期、低利率貸款。把地下空間開發建設納入超長期特別國債的支持范圍，為其提供長期穩定的資金支持。鼓勵社會資金參與建設具有經濟效益和資金回報的地下空間項目，改變地下空間長期以來財政補貼運營的現狀。

科學管理體系

建議依法設立國家和地方專門的地下空間開發領導機構，有效協調自然資源、發改、住建、交通、人防等相關部門，明確各部門的管理邊界，形成涵蓋行政立法、總體規劃、項目審批、設計審查、工程管理、安全監督和技術創新等方面的地下空間開發利用機制。

防災減災體系

盡快對現有地下空間進行全方位安全排查，摸清現有地下空間安全隱患狀況并進行升級改造。在地下空間規劃建設各環節全面納入災害防治和人性管理的理念，把地下空間納入城市綜合防災體系之中，統籌布局地上地下一體化主動防災體系。充分應用多元信息融合技術、高精度感知技術，提升地下空間智慧化管理水平，提高災害預警報警系統的準確性、及時性，縮短地下空間應急處置反應時間。

（作者：易榮，中國冶金地質總局礦產資源研究院?！吨袊茖W院院刊》供稿）