中國網/中國發展門戶網訊  作為人們親近與享受大自然的精神家園，國家公園的首要目標和基本特征是自然生態保護第一。國家公園的主體性首先體現在它能夠有效保護具有國家代表性、典型性特征的自然生態系統和各類自然遺產。自然和生態在國家公園內作為主要目標而受到人類的高度重視；但是人類的發展需求通常會受到自然和生態的規范與約束。就功能而言，國家公園不僅包括有效保護具有完整性和原真性特征的生態系統，還涵蓋了開展科學研究、使人精神愉悅和開展相關游憩活動等其他功能。就自然景觀而言，國家公園是我國自然生態系統最重要、生物多樣性最富集、自然遺產最豐厚、自然景觀最獨特的區域，承載的是最美麗的國土，是萬物和諧共生的美好家園。

國家公園不僅是一個自然保護區，內部還包含豐富的人文與自然資源，是一個集生態保護、經濟發展、文化傳播、旅游開發等為一體的綜合體。在有效保護國家公園生態環境的同時，還要能夠促進經濟與社會發展。建立國家公園不僅是為了保護生態，也是為了人民生活更幸福，更好推動區域經濟社會發展；將原生態自然保護起來的最終目的，也是要為人類和經濟社會發展服務。在堅持生態保護的同時，不能忽視可持續發展的全面性?！熬G水青山”只有轉變為“金山銀山”才能切實保障人民群眾獲得實實在在的福祉，進而提升人民群眾的幸福感和獲得感。

祁連山地區位于我國西部，具有非常突出的地位，作為重要的生態安全屏障，是我國開展生物多樣性保護的優先區域，也是我國內陸河流域涉及的核心水源區所在地。該地區的財政收入不高而且不平衡，當地居民對自然資源普遍有較高的依賴性，多以傳統產業為主，發展模式單一，生產方式落后，收入渠道狹窄，保護與發展的矛盾和問題比較突出。統籌合理解決生態保護、文化賡續與經濟發展問題，促進國家公園與當地民族社區的共同繁榮發展，已成為祁連山國家公園體制建設成功實施的著眼點。

如何通過國家公園生態的“高顏值”助力實現區域經濟的“高價值”，如何在自然生態與人類活動之間找到恰當的保護與發展的平衡點，推動實現區域生態保護和綠色發展、民生改善相統一，需要深入探究其有效實現路徑。本研究為實現保護與發展的平衡和協調提供理論支持，進而對祁連山國家公園區域乃至未來我國國家公園的建設與發展，提出具有創新意義的思路和啟示。

現狀及意義

祁連山國家公園區域經濟發展的難點痛點

祁連山國家公園作為中國西部地區的重要生態屏障和人文地理景觀，其區域經濟發展面臨著諸多難點和痛點，主要體現在以下7個方面。

地理環境限制。祁連山地處高海拔、寒冷干燥的環境，自然資源相對匱乏、耕地少、土地貧瘠、氣候條件惡劣，這極大制約了農業、畜牧業等傳統產業的發展。地處青藏高原東部的祁連山地區地勢復雜，地震、滑坡等自然災害頻發，給當地的基礎設施建設和人民生產生活帶來了很大困難。同時由于地理位置偏遠、交通不便等原因，該區域吸引外部投資和科技發展比較滯后。

產業結構需要調整與轉型升級。祁連山區域以傳統農牧業為主導，經濟結構單一，依賴自然資源開發和初級產業，缺乏多元化的產業支撐，經濟的可持續增長面臨諸多挑戰。當地居民農牧業收入不穩定，受氣候影響較大，且存在資源過度開發和生態破壞的問題，長期以來未能有效實現產業轉型升級。由于祁連山區域主要依賴煤炭、石油等傳統資源產業，它們對環境的影響和破壞較大，并且容易受到市場波動和政策調控影響。如何實現產業結構調整升級與更新換代，使新型產業發展更加綠色環保，是區域經濟發展的重點。

交通不便。由于地處偏遠，區域高速公路、鐵路等現代化交通基礎設施亟待完善，區域內外交通受阻也阻礙了資源要素流動和市場擴大，制約了當地旅游業的發展和人員就業與收入。

人口結構問題。祁連山地區人口分布不均，大部分地區人口稀少、人口密度低，導致基礎設施建設和公共服務供給難以做到全面覆蓋到位。隨著城市化進程加速演進，區域很多年輕人選擇外出務工或到城市定居，農村地區勞動力大量流失和人口老齡化問題日益突出，影響了區域經濟可持續發展。

跨省管理協調機制的缺失導致區域保護與發展沖突。祁連山國家公園涉及甘肅與青海兩省，由于跨省管理中各類關系復雜，在利益權衡和經濟博弈下極易出現兩省各自為政而中央和地方協調困難的情況，使得區域生態保護和經濟發展都受到影響，因此在建設過程中必然需要解決跨省管理協調存在的困難和相關機制缺失的問題。目前，祁連山國家公園依托國家林業和草原局駐西安專員辦（祁連山國家公園管理局）管理，實行中央與地方共管的保護模式，并已初成體系。甘肅、青海分別依托兩省林草主管部門設立省管理局，并下設若干分局和管理處/站，形成了“國家公園管理局—省管理局—管理分局”的三級管理體系。但管理體制機制中涉及跨省域協同保護的范圍和重點內容有待明確細化，跨省域管理機構設置和權責劃分有待盡快完善，以確保管理機制和政策的一致性。由于周邊社區居民涉及的生計問題依賴于當地自然資源，因此國家公園推動可持續發展離不開社區發展。從某種程度而言，本地社區居民的生存發展與國家公園整體協調保護目標存在矛盾沖突。盡管保護區域系列法律和制度規則已為社區居民所知曉，但由于受到社區發展和個人生存需求驅動，居民的觀念行動與保護區域整體實踐做法依然需要管理體制機制的有效協調。

生態補償機制有待健全和完善。在可持續發展過程中，國家公園與原住民的關系問題很容易被忽視。如果僅從生物多樣性保護角度考慮，沒有妥善合理解決社區原住民的生計及其補償訴求，將會導致一定的嚴重后果。我國的生態補償法律制度散見于多個領域和不同層面，目前沒有規范生態補償的專門性法律或者條例，僅形成《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》，而征求意見稿尚處于立法制定過程中，帶有臨時性質并缺乏必要的法律效力和權威性，并且很多條款帶有較強的抽象性和理論性。近年來各級政府部門制定的環境保護、資源管理、生態保護等法律法規和政策文件已包含不少生態補償相關內容，但專門作出具體規定來規范國家公園生態保護補償問題的文件并不多。而且內容很多局限在較為抽象的頂層設計和宏觀指導，無法從微觀操作層面明晰界定受償條件和受償者權利義務。從祁連山國家公園已制定的地方性相關法規來看，大多沒有關注和重視所涉及的生態保護補償問題，所涵蓋的內容并不完整全面，具體可操作性不強。在實踐中，如何界定生態系統服務價值、確定補償的標準和方式等問題都有待進一步細化明確。政府和企業在生態補償方面的責任認定也有待厘清，需要建立相應的法律法規和政策支持體系框架。同時，祁連山國家公園目前的相關生態保護補償政策尚未予以法律化，沒有升格為法律層面帶有強制性的法律法規，不能真正規范管理生態補償司法實踐。

地區發展好壞影響社會穩定。國家公園作為建設美麗中國及實現人與自然和諧共生的現代化生態根基，其“生態保護第一”和“全民公益性”特征使得國家公園居民生計發展面臨一系列新挑戰與新機遇。國家公園大多地處偏遠地區，經濟相對落后，居民發展空間和生計選擇有限，國家公園建設限制了居民對自然資源的利用方式和使用權利，必然使其遭受生計資本減少的風險，從而對其生計帶來多重影響。如何科學評估祁連山國家公園建設對居民生計的影響并深刻揭示其影響機制，對促進祁連山國家公園可持續發展至關重要。如何改善相對落后地區的經濟條件，提升居民生活水平，助力國家精準扶貧戰略，是祁連山國家公園區域經濟發展的重要任務。同時，祁連山國家公園相對落后地區的發展與社會穩定密切相關，如果生計問題得不到真正有效解決，將影響整個區域的經濟發展，甚至可能會給當地社會發展帶來不利因素。

祁連山國家公園區域生態保護的意義

祁連山國家公園區域的生態保護不僅關乎該地區的生態健康和環境可持續性，也對全球生態平衡和人類社會的可持續發展產生積極影響。祁連山國家公園區域生態保護的意義主要在于以下6個方面。

水源涵養與供水保障。祁連山脈是中國重要的水源地之一，黑河、石羊河和疏勒河等多條內陸河流發源于這里，年均徑流量約72.6億立方米，為河西走廊及內蒙古西部提供了約80%的水資源。這些河流支撐著約500萬人口的生活用水和1 000多萬畝農田的灌溉，生態保護對區域水資源安全至關重要。為保護珍貴的水資源，祁連山國家公園實施了嚴格的水資源管理措施，防止污染和過度開發。

生物多樣性。祁連山區域擁有豐富的生物多樣性，已記錄到約2 000種高等植物、200多種鳥類和70多種哺乳動物，也是眾多珍稀瀕危物種的棲息地，包括雪豹、巖羊、藏羚羊、白唇鹿等。國家公園的設立有利于保護相關物種的棲息地，促進物種多樣性的保護和恢復。為保護這些瀕危物種，祁連山國家公園實施了嚴格的監測和保護計劃，防止非法狩獵和非法捕捉。

碳匯功能。祁連山國家公園區域作為我國西部重要的生態屏障，其碳匯功能在調節全球碳循環和應對氣候變化中發揮關鍵作用。祁連山的森林、草原、濕地等高寒生態系統通過光合作用和土壤固碳形成復合碳庫，生態系統整體碳匯效應增強。試點建設以來，該區域通過生態系統修復和科學管理，植被有效恢復并顯著增強了固碳能力，已成為青藏高原重要的碳匯區。祁連山國家公園區域的碳匯功能不僅是區域生態穩定的基石，更是全球碳中和進程中的重要貢獻者，其保護與科學管理對實現“雙碳”目標具有戰略意義。

土壤保持。祁連山地區有著豐富的高山草甸、針葉林等植被資源，具有重要的水源涵養功能。祁連山的植被覆蓋起到了土壤保持與防風固沙作用，有效保護了下游農田和基礎設施，防止了水土流失。植被覆蓋還減少了地表徑流沖刷，維系了山地土壤穩定性和土壤肥力，為農業生產和生態系統的穩定提供了重要保障。土壤保持有效遏制荒漠化擴展，阻擋北方沙塵暴南侵，保護河西走廊綠洲免受沙漠吞噬。

氣候調節。祁連山的冰川、積雪和植被對區域氣候具有重要的調節作用。區域的冰川、雪山能夠很好地發揮反射太陽輻射、調節氣溫的作用。同時，植被的增加和生態系統的改善，增強了對二氧化碳的吸收和固定能力，進一步調節了大氣成分，改善了區域氣候條件。此外，祁連山的地形和植被還對區域降水分布和氣候模式產生影響，保障區域氣候的相對穩定。

促進經濟社會發展。祁連山國家公園的生態保護得當能促進區域經濟發展。祁連山國家公園區域通過生態產業化與產業生態化協同發展，將生態優勢轉化為經濟動能，有效促進區域社會經濟可持續發展。一方面，依托國家公園生態資源稟賦，發展生態畜牧業、生態旅游等綠色產業；另一方面，建立生態補償機制，通過公益崗位、生態搬遷、產業扶持等政策，實現牧民從依賴資源消耗的老路向參與生態保護與共享發展紅利的新路轉變。

問題及分析

祁連山國家公園區域保護與發展的耦合

祁連山地區的生態系統結構復雜、功能多樣并不斷演化，應綜合考慮自然因素和人為因素的雙重作用及其相互之間的耦合影響。祁連山國家公園區域生態保護與經濟發展之間的耦合，就是要通過科學規劃和可持續經濟發展方式，既能達到生態環境保護和改善，又能實現區域經濟、社會和文化的全面提升，實現相關各方面的協調和平衡。近年來，國家對于生態文明建設提出了一系列新發展理念和新的部署要求，要積極完善祁連山國家公園區域管理和發展政策制度體系，才能真正促進“綠水青山”有效轉化為“金山銀山”，推動符合我國國情和自身特色的生態文明建設新范式的建立。

祁連山國家公園區域保護與發展的耦合在實踐中的體現和作用

從具體實踐來看，生態產業培育及綠色發展模式已在祁連山國家公園及周邊區域逐步推進。主要體現在：以政府為主導動員和凝聚全社會各方面力量，多措并舉轉變傳統產業生產方式，實現產業生態化和生態產業化的有序發展；祁連山國家公園及周邊區域的生態承載力紅線得到進一步明確，以生態產業培育為切入點，培育生態化的清潔產業、文旅產業、現代農業等；整合現代化資源并打造生態產業培育平臺和系統性的管理模式；不斷提升區域基礎設施建設質量和水平，因地制宜夯實產業基礎，充分利用當地的資源稟賦發展適合區域經濟長遠發展的特色產業，推出辨識度高的產業新名片；推動當地社區居民不斷適應新形勢，積極完成自身角色轉變，并對其進行專門技能培訓。

生態保護與經濟發展的耦合對于國家精準扶貧及區域發展也具有很重要的作用：實現生態環境的持續改善，保護生態系統的穩定性和健康，從而為長期的經濟發展提供可持續的資源保障和環境支撐。促進生態產業的發展如生態旅游、生態農業、生態環保等，這些產業的發展為相對落后地區提供了就業機會，增加了農民收入。帶動技術創新和產業升級進而實現可持續發展。產業的附加值和競爭力在技術創新和產業升級過程中得到提高，也為當地提供了更多就業機會，帶動了經濟發展。提升當地居民的生態意識和環境素養，推動形成綠色生活與生產方式，從而促進了生態文明建設，為區域長期發展奠定良好基礎。⑤促進區域內各項資源合理配置和協同發展，避免資源過度開發和環境惡化，有利于區域內部協調發展和社會穩定。

討論及建議

基于前述問題及相關分析，從政策建議層面提出以下6個祁連山國家公園保護與發展耦合路徑選擇。

加強政府規劃與政策管理。祁連山國家公園的成功發展需要政府的積極支持和有效的管理體系保障。政府要在資源分配、法規制定、政策導向和有效監管方面發揮積極作用，確保建立國家公園的初衷和各項目標得以順利實現。從規劃、實施、監督等全過程來看，應該鼓勵不同主體參與其中。要不斷強化祁連山相關地區和流域等生態功能區的協同保護與系統治理。要探索構建跨區域和跨流域生態補償機制和生態保護共同體，從“一盤棋”和“一本賬”的整體維度出發，全面看待和合理布局生態保護工作，逐步建立健全生態保護治理協同聯動機制。此外，祁連山國家公園還需要跨區域和跨部門統籌協調各方關系，逐步構建高效協同的管理體制機制，統籌一體制定前瞻性、戰略性和綜合性的規劃，明確生態保護和經濟發展的目標，確保規劃中有明確的政策支持。政府還要在法規和政策上加大監管力度，確保各項計劃有效執行。

健全完善區域生態補償制度。保護祁連山區域生態環境要建立有效的生態補償機制，以鼓勵企業和個人采取可持續的經濟活動，同時保護自然資源。作為一種制度設計，國家公園生態補償以經濟手段為主要方式，權衡與調節利益相關者之間的關系，從而實現對生態系統服務的有效保護和可持續利用。祁連山國家公園區域應該建立健全生態補償機制，包括政府間、市場化和社會化的生態補償，形成政府、企業、個人等多元化的生態補償體系，合理分配生態成本和收益，保障祁連山地區的生態安全和經濟利益。目前，政府在移民的后續生計問題上關注和管控力度有待加強，開展搬遷后出現的移民管理問題和政策體系的不健全不完善，導致一些地區移民效果和目標難以得到真正實現。要根據國情特色和發展實際，推動盡快建立健全跨區域生態補償體制機制，盡快制定出臺生態補償相關法律法規。

大力發展綠色生態產業。為有效平衡國家公園區域經濟發展與生態保護之間的關系，發展生態產業就成為各國普遍采用的一項重要措施。祁連山國家公園區域應該積極推動區域產業結構轉型，不斷拓寬當地居民增產增收渠道，大力發展本地綠色經濟。應鼓勵和支持生態旅游、環?？萍?、有機農業等綠色產業發展，有助于創造就業機會以提高當地居民生活水平，同時減輕對生態環境的負擔。 采取生態旅游發展模式。通過生態旅游模式搭建起國家公園的一座橋梁，真正將“綠水青山”與“金山銀山”相連接。生態旅游發展模式為國家公園區域提供了產業選擇和發展路徑，通過大力發展文化旅游業，才能有效挖掘、傳承和保護特色文化資源，實現經濟社會和生態效益的共贏。通過政策鼓勵祁連山國家公園地區居民參與當地生態旅游的發展和運營，既能為當地居民帶來一定經濟效益，也能使當地居民更自覺地參與祁連山生態環境保護活動，有效解決地方社區發展與祁連山生態環境保護之間的沖突。 推進生態農牧業轉型。要積極探索建立綠色生態產業區塊鏈，突破長期以來綠色生態產業存在的技術性和機制性壁壘障礙，為綠色經濟發展提供堅實支撐保障，進而創建祁連山國家公園周邊未來發展的綠色生態產業新模式。

推廣生態科技創新應用。開展生態環境科學研究和質量監測評估，是生態保護的重要內容，也是生態環境監管的主要手段，可以用來監測國家公園開展生態保護所取得的成效。祁連山國家公園區域要構建科研協同創新網絡，以區域經濟社會發展需求為導向，廣泛聯合各類高校、研發機構、實驗平臺、科研創新團隊等，打造多層次、廣交叉的科研合作平臺。要引入當今先進發達的科技手段如衛星遙感、大數據分析、人工智能等技術，用于監測祁連山生態環境的變化、預測自然災害，并為合理利用資源提供科學支持。要建立有效的監測和評估體系，定期評估生態系統的健康狀況和經濟發展的階段成效。要積極應對和適應氣候變化，及時發現問題并采取糾正措施，確保生態保護和經濟發展取得平衡。通過不斷強化科技創新應用手段和方式，進一步強化風險防范和管理意識，不斷加強災害應急能力建設，加大對氣候變化的監測、風險評估與預警預測，結合國家公園本地實際，增強相關敏感行業在適應氣候變化方面的能力。

鼓勵社區參與共建共享。祁連山國家公園區域的經濟社會發展需要廣泛的社區參與和管理。需要重視公眾的廣泛參與，使得利益相關者、管理部門、土地所有者等投入到規劃中來，綜合考量各種影響管理決策的社會性措施，有助于減少多方沖突，進而提升管理效率。建立國家公園特許經營制度可以有效補充政府主導為主的社會公益制度，有利于調動更多的社會資源和社會資本參與保護生態系統，國家公園保護質量和效率才能夠得到有效提高。要以民為本，推動對特許經營項目的國家集中統一規劃、授權和管理，編制兼顧效率公平的國家公園特許經營規劃，堅決維護生態保護優先原則、堅決保護社區居民發展權益。同時，建立健全志愿服務體系，鼓勵企業和當地民眾積極參與，進而形成社會監督評估機制，推動發展環境友好型特色產業。公園管理部門還可以通過提供各類教育、培訓和資金支持，提升當地居民從事生態旅游、手工藝等方面的技能，使其更好地融入各類新興產業。例如，通過為牧民設置生態管理、區域巡護和社會服務性等公益崗位，提高其生態保護意識，逐步推動其成為國家公園生態保護的主力軍。

強化內外合作交流?，F代生態環境治理結構更加強調整體治理與合作治理的重要性?？缃绾献髋c多元共治是整體性治理的核心特征之一。要實現祁連山國家公園區域經濟發展與生態保護的統籌協調，甘肅、青海片區之間做到有機協調配合是必不可少的因素。構建跨省域協調機制是解決祁連山國家公園管理問題的關鍵之一。這就需要合理確定跨省域協同保護范圍和重點內容，盡快完善跨省域管理機構設置和權責劃分；推動祁連山國家公園跨省相關地區和部門理順管理職能，實施跨地域和跨部門的協調機制，確?？绲貐^（省份）及部門之間的管理機制和政策的一致性。

要始終以習近平生態文明思想為根本遵循，在祁連山國家公園區域實行生態保護優先，兼顧區域經濟發展的總原則。要始終秉承和堅持生態優先、綠色發展，在發展中保護、在保護中發展，統籌謀劃祁連山國家公園區域生態保護與經濟發展格局，才能更有效地應對和解決保護與發展過程中產生的一系列新問題和新矛盾。要尊重自然規律并不斷優化調控區域生態與經濟，努力推動該區域實現更高效、更公平、可持續和更順暢發展，實現我國國家公園區域經濟社會發展和生態環境保護的協調統一。

（作者：田新苗，中國科學院西北生態環境資源研究院 中國科學院青藏高原研究所 中國科學院大學資源與環境學院；馮起，中國科學院西北生態環境資源研究院 中國科學院大學資源與環境學院；編審：楊柳春；《中國科學院院刊》供稿）