中國網/中國發展門戶網訊  工業文明在人類發展史上具有兩重性。一方面，工業化和城市化加快了世界現代化的進程，使人類經濟富裕水平達到了空前的高度。另一方面，追求經濟效益最大化的工業文明特征，導致資源環境系統遭受了史無前例的損害。經濟高速增長與自然受損加劇的復合作用，使當代人類福祉并未因經濟富裕而達到歷史的高值區。而且，區際不公平和代際不公平成為工業文明滋生的兩大惡果，其動搖了人類可持續發展共同的自然基礎，強占了其他欠發達國家實現現代化的資源環境，預支了下一代和未來人類發展的自然資本。建設人與自然和諧共生的現代化，就要用習近平生態文明思想重新審視我們生存和發展的“山山水水”，科學界定其財富價值和比較優勢；就要用習近平生態文明思想指導我們的發展戰略和規劃政策，合理開發利用“山山水水”，造福人類。在這個過程中，要尊重自然、順應自然，要保護自然、建設自然，使自然價值不斷增值、自然財富持續積累，形成自然價值增加與經濟財富積累過程的良性互動、持續發展?！熬G水青山就是金山銀山”（以下簡稱“兩山”）理念為習近平生態文明思想注入了新的內涵，為實現中國式現代化這一復雜過程指明了前進方向。

黨的十八大以來，實施主體功能區戰略是踐行“兩山”理念的系統探索和創新實踐，可分為3個階段：主體功能區形成階段，其初衷就是要守住“綠水青山”；實施主體功能區戰略階段，其戰略重點就是要使水更綠山更青；新時期優化主體功能區戰略階段，其新使命就是要助推“綠水青山”向“金山銀山”轉變。主體功能區著眼城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區等3個主體功能類型區域。本文將聚焦重點生態功能區，論述主體功能區戰略踐行“兩山”理念的系統性探索與創新性實踐。

主體功能區的初衷：守住“綠水青山”

主體功能區形成的時代背景

改革開放以來，中國依托廉價的勞動力成本、低價的自然資源供給和低門檻的環境管制標準等比較優勢，抓住發達國家特別是新興發達國家產業結構調整的歷史機遇，實現經濟快速增長。作為一個巨型經濟體，中國經過20多年平均10%以上的高速增長，經濟實力顯著提升，取得了舉世矚目的“中國經濟增長奇跡”。

然而，進入21世紀之后，這種不惜以犧牲資源環境為代價的經濟增長方式的弊端逐漸顯露，發展不平衡、不充分、不可持續的問題日益突出，國土開發無序和區域發展失衡成為影響我國持續健康發展的主要問題。在生態空間持續萎縮，生態質量不斷下降，生態系統脆弱區與人口經濟集聚區互動關系日益惡化的過程中，一方面，在發達地區，沿用以環境污染、大量占用土地資源、大量消耗淡水資源換取經濟增長的傳統發展模式，資源和環境的消耗還在不斷擴大，人居生態環境和投資生態環境持續惡化，轉型提升步伐緩慢，整體發展效益不高，在全球系統內的競爭力難以明顯提升。另一方面，在欠發達地區，以犧牲資源和環境為代價的盲目開發，獲取的短期經濟收益完全無法彌補后續環境修復應當付出的成本，對生態環境造成了不可逆破壞，不僅損害了當代人的生存利益及其對人居環境的需求，還使后代人的生存發展面臨喪失自然基礎的實質性威脅，阻礙整個中華民族的可持續發展。

主體功能區的基本理念

為夯實中華民族永續發展的生態環境根基、解決快速工業化和城市化過程中由國土空間開發無序造成的發展不可持續問題，科學研究與決策管理合力推出了以地域功能作為優化空間格局的基本對象、按照主體功能區規劃引導國土可持續發展的思想，并在中央政府統一部署下付諸行動。在過去20多年主體功能區不斷調整和優化的過程中，中國科學院人文地理學團隊在樊杰研究員帶領下發揮了重要的科技支撐作用。

主體功能區以守住“綠水青山”為宗旨，倡導尊重自然、順應自然、按自然規律辦事，將自然生態系統和資源環境系統視為影響區域發展格局的長效、重要因素，把國土空間功能的適宜性作為開發的基礎和主要依據，根據資源環境承載力和國土空間開發適宜性，綜合確定不同空間的開發方式和主體功能定位。重視“開發”與“保護”雙維復合，強調該開發的地方有序開發，不該開發（尤其是需要保護）的地方應當實施嚴格保護，以“開發”類與“保護”類的雙維復合構成優化開發、重點開發、限制開發（包含重點生態功能區）和禁止開發4類主體功能區，最終形成涵蓋國家和省區兩級的全國主體功能區劃方案。結合自上而下的降尺度和自下而上的升尺度形成全國國土空間開發與保護的戰略格局，其中包括“兩屏三帶”生態安全戰略格局。提出并應用資源環境承載力和生態產品的理念，以人口、經濟與資源環境相協調作為開發原則，強調必須根據“短板效應”原理確定資源環境可以承載的人口規模和經濟規模，同時突出了生態產品的發展理念，將生態產品作為人類發展的基本需求，強調必須把保護自然界提供生態產品能力的過程看作價值創造過程，進而在理論層面端正了發展的價值觀和認識論。

主體功能區的理論方法創新與規劃策略

 理論方法創新

主體功能區理論方法創新，充分體現了生態文明理念，也證明了“兩山”理念的科學合理性。理論創新方面，建立了地域功能理論，其基本內涵包括：揭示了區域間經濟、生態和社會3個效益的綜合均衡是區域格局演變收斂的穩定態，將生態效益納入區域格局演變的核心驅動力群和穩定態的構成要素；揭示了生態、生產和生活等三生空間結構隨自然環境與經濟社會發展水平的變化呈現規則的演變過程，闡釋了生態空間在空間結構中的地位；提出了城市化、生態和農業等3類主體功能主導的區域高質量發展具有差異化的區域發展模式，但不同類型區之間的協調發展是國土空間格局變化的目標函數。方法創新層面，建構資源環境承載力與國土空間開發適宜性“雙評價”方法。目前，這一方法已經普遍被應用在國土空間規劃和各類空間布局的基礎性論證中。

規劃策略

以資源環境要素為主體構建地域功能識別指標體系。主體功能區規劃的基礎是識別地域功能，把資源環境作為基礎性和關鍵性因素，構建地域功能識別指標體系。指標體系一共包含10項指標，其中6項是資源環境類指標（圖1）。這些指標突出自然環境在地域功能評價中的基礎作用，構成后續資源環境承載力評估的基本指標范疇。以該指標體系為基礎開展主體功能區劃和規劃，揭示中國生態功能的重要性和脆弱性，科學界定不適宜人類開展大規模高強度生產、生活活動的限制開發區和禁止開發區，制定最嚴格的生態環境管制措施，并以此為控制性指標，實現自上而下的開發強度管控、最小限制開發規模管控等，有效地體現了主體功能區基礎約束性的性質，成為我國歷史上全國尺度最具約束性的規劃。這有力地促進各地區在經濟社會發展中更加尊重自然規律，使環境保護和改善、生態系統建設和修復得到真正意義上的持續，最終實現可持續發展。

以水安全為重點構筑“兩屏三帶”生態安全戰略格局。主體功能區規劃在戰略層面發揮的最大作用是構筑中國“兩屏三帶”生態安全屏障（圖2）。以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、南方丘陵山地帶、北方防沙帶、東北森林帶和大江大河重要水系為骨架，勾勒中國綠色發展的整體生態輪廓，成為我國后續任何生態環境建設、重大規劃和重大工程建設的重要依據，國家生態安全得到有效保障和顯著提升。

劃定國家重點生態功能區。主體功能區規劃的出發點是守住中國重要的生態功能區。2010年《全國主體功能區規劃》首批劃定水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型4類25個地區作為國家重點生態功能區，空間范圍涵蓋436個縣域單元，為不同類型生態功能區的生態保護和修復工作提供空間保障。隨著我國不斷優化生態功能區布局，國家重點生態功能區分別于2016年（圖3）和2021年先后2次擴容，目前已有810個縣域單元納入國家重點生態功能區范圍并且接受生態環境質量監測，覆蓋全國陸域國土面積50.4%，堅實筑牢中華民族生態安全基礎。以生態環境保護優先為目標要求，國家重點生態功能區與最嚴格的生態環境保護政策相結合，為我國重要區域的生態安全提供了強力保障。

實施主體功能區戰略：使得水更綠山更青

主體功能區在我國生態保護和建設中真正發揮應有的作用，從根本上得益于黨的十八大確定的“加快實施主體功能區戰略”。全國各地區應當嚴格遵循主體功能定位，控制開發強度、調整空間結構，構建科學合理的生態安全格局，給自然留下更多修復空間，為子孫后代構筑美好家園。

兩個持續推進的重大舉措：山水林田湖草生態保護修復試點工程與自然保護地體系

山水林田湖草生態保護修復試點工程。主體功能區以資源環境承載力為基礎性約束條件，修復和建設生態有助于增加資源環境承載力、提高國土空間生態財富，為國土空間開發和可持續利用提供更強有力的自然保障?！吧剿痔锖且粋€生命共同體”是我國生態保護修復的重要遵循。針對存在重大生態問題、特別是由人類不正當開發活動導致生態破壞的地區，由財政部、原環境保護部和原國土資源部牽頭組織，連續3年（2016—2018年）開展3批次共計25項山水林田湖草生態保護修復試點工程（以下簡稱“試點工程”）（表1），樊杰擔任工程專家組組長。3年試點工程涉及24個省份、50余個市州約111×10⁴ km²的國土面積。試點工程選址優先考慮“兩屏三帶”生態安全戰略格局和國家重點生態功能區。目前25項試點工程已經基本完成，對于生態環境改善和生態系統保護發揮核心帶動作用，對于筑牢我國生態安全屏障和發揮生態價值外溢效應具有重大意義，引起全球廣泛關注。

以國家公園為主體的自然保護地體系建設。自然保護地是重點生態功能區的主要空間載體，也是生態文明建設和維護生物多樣性的重點防線。我國長期以來推行以自然保護區為主體的自然保護地體系，雖然有助于保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全，但是存在空間重疊設置、多頭管理政策雜亂、保護與發展矛盾突出等問題，實際保護成效欠佳。在主體功能區戰略的指引下，理順自然保護地體系同向重點生態功能區專項財政轉移支付、實施山水林田湖草工程、建立資源環境承載力監測預警機制，都成為落實主體功能區戰略的關鍵舉措和重大政策。2019年，黨中央明確“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統”，突出國家公園的保護價值和生態功能，以國家公園建設引領自然保護地體系全面深化改革。2021年，我國已正式設立三江源、東北虎豹、武夷山、大熊貓和海南熱帶雨林等第一批5個國家公園，以此為基礎高質量保護具有國家代表性的自然生態系統，強有力維護生物多樣性和生態穩定性，以實際行動踐行“兩山”理念。

一個機制的試點：資源環境承載力監測預警機制

體系化增強空間治理能力是實施主體功能區規劃和戰略的一個創新亮點。從主體功能區前期研究、到規劃和戰略制定、到后期動態監測評估和調整優化，做了系統性的機制探索。其中，運用資源環境承載力變化情況對區域可持續性變化進行監測預警，實現對主體功能區規劃戰略實施的評估與調整，取得了良好的效果。資源環境承載力監測預警機制可對資源環境承載能力變化情況進行監測及對超載狀態進行預警。具體而言，以區域可持續發展理論為基礎，把握人類主體和自然客體之間不斷交互耦合下的“壓力—狀態—響應”過程，利用資源環境承載狀態同可持續發展狀態之間的良好耦合性，實施超載預警和可持續性預警，科學預警區域資源環境超載狀態，合理診斷區域可持續發展狀態，為制定差異化和可操作的限制性措施提供依據。2017年，中共中央、國務院明確提出“建立手段完備、數據共享、實時高效、管控有力、多方協同的資源環境承載能力監測預警長效機制”。樊杰作為資源環境承載力監測預警機制試點的技術牽頭人，帶領中國科學院和有關部委規劃研究院科研人員，針對優化開發區、重點開發區和限制開發區開展資源環境承載力專項評價，劃定“三類五級”資源環境承載力預警區域。

在紅色超載預警區實施最嚴格的生態保護措施，促進生態系統自然修復，守住“綠水青山”。以監測預警結果特別是成因分析結果為依據，調整優化區域和產業政策，有效規范空間開發秩序，合理控制空間開發強度，保障區域發展不超越資源承載力上限、不突破環境質量底線、不影響經濟社會向好趨勢。

在生態文明體制改革中發揮基礎性制度的作用

主體功能區規劃和戰略是立得住、可操作、有影響、留得下的規劃、戰略和制度，不僅突出了人與自然和諧的發展理念、國土空間可持續利用的目標導向、資源環境承載力的基礎性約束性作用、生態產品在實現與經濟社會價值相統一中的價值，更重要的是，這與習近平生態文明思想高度一致。特別是黨的十八大提出“形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式”，把“空間格局”放在生態文明建設的突出位置，把“優化國土空間開發格局”作為生態文明建設的首要任務。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，把國土空間開發保護制度作為生態文明制度體系建設的重要一環，而完善主體功能區制度又是建立國土空間開發保護制度的首要內容，對我國生態文明建設發揮關鍵作用。我國以主體功能區戰略為抓手，持續推動“兩山”理念深入人心，逐步扭轉了以犧牲資源環境為代價的經濟增長方式。新時代的中國，降碳、減污、擴綠、增長協同推進，全方位帶動綠色轉型和高質量發展，生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。

生態環境質量穩步改善?！笆濉币詠?，天更藍了，我國空氣質量發生歷史性變化，成為空氣質量改善最快的國家。全國地級及以上城市空氣質量優良天數比例從83.1%上升至85.5%，PM_2.5平均濃度從42 μg/m³下降至30 μg/m³。水更綠了，我國水生態環境質量已經接近發達國家水平。全國地表水Ⅰ—Ⅲ類水質斷面比例由67.8%上升至89.4%。山更青了，我國是全球森林資源增長最多最快的國家。全國森林覆蓋率由21.63%提高到超過25%，森林蓄積量由151.37億m³增加到超過200億m³。

生態保護修復提質增效。全方位、全地域、全過程、全要素推進生態保護修復，國土空間開發格局優化效果顯著。率先在國際上提出并推行生態保護紅線制度，陸海統籌劃定全國生態保護紅線。其中，陸域生態保護紅線面積約304×10⁴ km²，有效保護90%陸地生態系統類型和74%國家重點保護野生動植物種群?！笆奈濉币詠?，“山水工程”累計完成生態修復面積超過500×10⁴ ha，強有力維護生態系統的穩定性和多樣性。

綠色低碳轉型協同推進。我國加快構建新型能源供給保障體系，持續助力生態環境降碳減污。截至2024年底，全國可再生能源發電裝機達到18.89×10⁸ KW，穩居全球首位，約占我國發電總裝機的56%。加快形成綠色生產方式和生活方式，不斷增添生態環境的綠色底色和質量成色。綠色制造體系逐步形成，截至2024年底，國家層面累計創建綠色工廠6 430家，綠色工廠產值占制造業總產值比例約20%。綠色生活理念深入人心，2024年中國電動汽車銷售量達到1 188.2×10⁴輛，占全球電動汽車銷售市場比例超過64%。

新時期主體功能區新使命：助推“綠水青山”向“金山銀山”轉變

我國在實施主體功能區戰略的過程中，雖然每年都開展財政轉移支付并且落實生態移民工程，但“生態功能區是我國人民生活水平最低和區域經濟發展水平最為落后的主體功能類型區，我國相對貧困地區集中連片分布在重點生態功能區”的基本格局沒有變化。以目標為導向，要想2035年顯著縮小城鄉區域發展和居民生活水平差距以基本實現現代化，要想2050年城鄉區域發展和居民生活水平達到基本均衡以全面建成社會主義現代化強國，必須以主體功能區戰略的生態功能區為抓手，堅持走區域協調發展的道路?；诖?，新時代主體功能區戰略應當主動轉變理念，從重點以生態保護為主，逐步轉為在進一步鞏固生態保護成果的基礎上，以高水平生態保護支撐高質量發展，在保護中謀求發展、在發展中實現更好的保護，最終實現高水平保護和高質量發展的良性互動。以上述理念為指引，新時期主體功能區戰略應當主動承擔嶄新使命，要在重點生態功能區內部探索“綠水青山”轉化為“金山銀山”的實現路徑，通過提高生態環境的“含綠量”增加發展的“含金量”，把業已形成的生態優勢逐步轉化為生態財富，實現生態效益與經濟效益的有機統一。

基于生態資源比較優勢發展生態經濟

新時期，在國家發展“一盤棋”的思路下，重新審視重點生態功能區具有的生態資源比較優勢，選擇適配的生態經濟產業發展路徑，實現“綠水青山”向“金山銀山”順暢轉化。

基于綠色有機農畜產品優勢發展生態農業。著眼于大食物觀，重點生態功能區可以依托自身高品質的生態環境條件發展綠色生態農業，生產糧食、牛羊肉、食用菌、果蔬等多元化綠色有機農畜產品，建立高品質農畜產品認證體系，強化自有品牌的推廣力度，提高產品市場競爭力，以高品質換取高價格、贏得高收益。

基于原真性自然文化景觀優勢發展生態旅游業。重點生態功能區可以依托自身具有原真性和美學價值的自然景觀和與之契合的地域文化傳統，適時適度發展生態旅游業，推廣以綠色為本底的人與自然和諧共生的休閑旅游方式，以多樣化、大尺度、深層次的生態旅游項目實現生態旅游資源的經濟價值。

基于可再生能源優勢發展清潔能源產業。在“雙碳”戰略大背景下，順應能源結構綠色化轉型浪潮，重點生態功能區可以依托自身富集的風力、水力和光照等可再生能源，發展“風電+水電+光伏+儲能”一體化清潔能源產業，實現多能互補與高效利用，將清潔能源優勢加速轉化為綠色產業發展優勢。

基于生物多樣性優勢發展生物醫藥產業。重點生態功能區可以依托自身多樣化的功能性生物資源優勢，發展大健康、大醫藥和現代生物產業，生產綠色有機食品、保健品和特效化妝品等產品，引導生物資源開發利用和初加工型產業的布局重心逐步西移，打造區域經濟發展的新增長點。

基于生態服務功能實現生態產品價值化

隨著2019年中國人均GDP突破1萬美元，中國經濟由高速增長階段邁向高質量發展階段。人民群眾的消費需求總體上已經從“有沒有”轉向“好不好”，人民群眾不僅注重追求更高的生活品質，對于優越的生態環境、綠色有機農畜產品和休閑旅游也提出了更高的要求。

要滿足人民群眾的高品質生活需求，必須建立健全必要的生態價值實現機制，將蘊含在生態產品之中的生態系統服務功能價值化，將潛在的生態系統服務價值轉化為現實的經濟價值，提高重點生態功能區的經濟效益，有機結合生態效益和經濟效益，為“綠水青山”向“金山銀山”轉變提供重要物質載體。

基于此，一方面，重點生態功能區應當主動參與生態服務功能市場交易，積極探索碳排放市場交易機制，通過碳匯出售的方式讓自身優質生態產品“可交易”，進而實現經濟價值。另一方面，重點生態功能區需要靈活運用縱向和橫向相結合的生態補償機制，依托自身擁有的潔凈水源、清潔空氣、適宜氣候等自然本底條件，完善國家財政和省級財政縱向轉移支付資金分配機制，建立生態服務功能供給地和受益地之間的橫向生態保護補償機制，確保提供良好生態產品和優質生態服務的地區獲得應有的收益和補償，不斷拓展生態產品價值化的實現模式。

基于生態效益健全收益分配和反哺機制

公平合理的收益分配和反哺機制是保障“綠水青山”向“金山銀山”順暢轉化的關鍵。重點生態功能區在做好生態保護工作的基礎上，應當依托自身生態資源比較優勢創造生態效益，推動生態效益向經濟收益高效轉化，健全收益分配和反哺機制（圖4）。具體有3個方面。

建立生態保護和經濟收益匹配機制。重點生態功能區需要破除過度強調生態保護而給自身經濟發展帶來的制度障礙，樹立“誰為生態保護作出更多貢獻，誰就應當獲取更多收益”的發展理念，通過經濟收益在不同主體功能類型區域之間的再分配過程，確保獲得基本均衡的經濟收益。

探索多主體經濟收益分配的合理比例。統籌考慮國家、地方政府、地方企業、集體和個人，以“誰投資誰收益、誰擁有誰收益、誰經營誰收益”為基本原則，建立多主體利益共享的分配機制，推動“一方水土養一方人”向“一方水土富一方人”轉變。萬不可將經濟收益簡單拿走一了了之，更不能讓地方企業和當地百姓“抱著金碗要飯吃”。

形成長遠、可持續的經濟收益反哺機制。實現“生態保護越好、生態效益越高、多主體積累的經濟收益越多、經濟收益反哺生態保護的資金越充裕、生態保護成效更好”良性循環，不斷夯實中華民族永續發展的生態環境根基。

（作者：樊杰，中國科學院地理科學與資源研究所  中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室、中國科學院大學  資源與環境學院、中國科學院科技戰略咨詢研究院；高鑒，中國科學院地理科學與資源研究所  中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室、中國科學院大學  資源與環境學院；《中國科學院院刊》供稿）