中國網/中國發展門戶網訊  “綠水青山就是金山銀山”（以下簡稱“兩山”）理念是習近平生態文明思想的重要組成部分，從理論層面上系統揭示了自然資源保護與經濟發展的辯證統一關系，闡明了生態產品價值實現的內在機理，從而為從根本上破解經濟發展與自然資源保護的矛盾、指導國土空間管理制度改革和規劃實踐提供了根本遵循。近年來，我國重要生態區域得到有效保護，整體生態環境質量顯著回升，人與自然的關系日趨和諧穩定，充分體現了“兩山”理念在推動國土空間高質量發展方面的重大指導價值。

2021年4月22日，習近平主席在“領導人氣候峰會”上的講話中提出，“我們要像保護眼睛一樣保護自然和生態環境，推動形成人與自然和諧共生新格局”。面向新時期，適時回顧總結“兩山”理念對國土空間規劃理論創新、制度建設的指導意義和實踐效果，并探討如何在更高起點上進一步深化落實“人與自然和諧共生”要求，具有十分重要的意義。

我國城鎮建設與生態環境保護的階段性矛盾沖突

改革開放以來，中國經歷了全球最大規模的城鎮化，城鎮化率由1978年的17.9%增長至2024年的67%，城鎮人口由1978年的1.7億人增長到2024年的9.4億人（5.5倍），實現了“鄉村中國”向“城市中國”的巨大變遷。但是，隨著建設用地的粗放擴張，出現了資源過度消耗、生態環境不斷惡化等一系列問題，發展與保護之間出現了明顯的階段性矛盾沖突。

建設用地粗放擴張

2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增長幅度；人口城鎮化與土地城鎮化缺乏協同，部分地區出現了“人減地增”的情況。多年來，城市蔓延擴張遠超經濟社會發展的剛性需求，建設用地存在比較明顯的閑置低效現象，土地資源使用粗放、利用效率偏低。

水資源過度消耗

我國水資源時空分布極不平衡，黃河、海河流域水資源開發利用率偏高，部分地區用水規模已經超出資源承載能力，引發水質污染、河道斷流、地面沉降等現象。黃河流域因上中游過度用水，曾多次出現斷流現象，其中1997年持續斷流最為嚴重，達到226天之久。2023年，全國地下水超采區面積28萬平方公里，年均超采量158億立方米。

生態環境不斷惡化

隨著城鎮建設空間的持續擴張，2001—2008年我國生態空間面積減少2.61億畝，生態空間被大量侵占。北方防沙帶的草地、東北森林帶的林地和濕地面積急劇縮減，生態系統服務功能不斷退化。同時，經濟社會快速發展帶來廢氣、廢水和固體廢棄物等污染物大量排放。2015年十大流域的700個水質監測斷面中，劣Ⅴ類水質斷面比例占8.9%。同期，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區，復合型大氣污染嚴重。

我國發展建設與生態環境保護沖突加劇的根源分析

我國多數自然資源的人均占有水平較低，人口經濟分布與生態環境本底的匹配性不佳，面臨較為緊張的人地關系。我國大規模的快速城鎮化進程和不合理的空間開發活動更加劇了生態破壞、環境容量超載的狀況，導致更加嚴峻的后果。

高速、超大規模、空間集中的城鎮化超出部分區域資源環境承載極限

1978—2024年，我國7.7億人從農村進入城市，城鎮化的進程在時間上被高度壓縮。同時，我國的城鎮空間分布也極不均衡，新增城鎮人口持續大量涌入部分經濟較發達的城鎮密集地區。在這種人類歷史上前所未有的超大規模、高速度、空間高度集中的城鎮化過程中，我國在法律法規制定、體制機制改革、市政基礎設施建設、資源環境承載能力評價、空間規劃和治理體系等方面的發展相對滯后，導致部分區域出現了資源環境超載問題。特別是很多地區的污水和固廢處理設施、工業廢氣處理設施、環境監管體系建設嚴重滯后，遠遠不能匹配快速的城鎮化、工業化進程，造成水體污染、空氣污染等問題。

此外，我國長期以來對區域資源環境承載力缺少整體認識和精準評價方法，也是造成很多地區資源環境超載的重要原因。在2013年《大氣污染防治行動計劃》實施前，京津冀地區各城市僅關注本地污染物減排指標，未從區域層面統一規劃部署能源替代、產業轉移，造成燃煤、工業排放、機動車尾氣對空氣污染的強度遠遠超出大氣環境的自凈能力，京津冀地區細顆粒物（PM_2.5）濃度經常超標。

思想認識有偏差，負外部性缺少內化機制

曾長期存在“先污染、后治理”的思想誤區。改革開放以來，我國始終高度重視生態環境保護工作。國務院在1984年5月通過了《關于環境保護工作的決定》，1997年黨的十五大提出堅持保護環境的基本國策，2003年黨的十六屆三中全會提出“科學發展觀”。但是，部分地方政府在思想認識上未能充分理解黨中央的戰略意圖，片面地將以“經濟建設為中心”理解為“重經濟增長輕環境保護”，曾長期存在“先發展、后保護”“先污染、后治理”的思想誤區，對生態破壞和環境污染的管控不嚴；在許多地區出現了肆意侵占自然生態空間、隨意排放污水廢氣等現象，帶來了沉重的生態環境代價。思想誤區的產生，主要源自理論體系的缺失。在我國，由于長期缺乏系統闡述生態環境價值、人與自然關系的理論體系，很多人認為生態環境保護與人類經濟社會發展是此消彼長的對立關系，而且對環境污染的嚴重復雜后果和生態恢復的難度缺乏足夠的認識和警惕，對于“先污染、后治理”的思想誤區也缺乏強有力的思想武器和教育手段。

眾多開發建設行為缺少對自然的敬畏。在我國長期以經濟增長為核心的快速工業化進程中，各地的開發建設行為因缺乏人與自然和諧相處、敬畏和尊重自然的價值導向，導致對自然資源的掠奪性開發和生態系統的嚴重破壞。礦產資源開發中“只開發、不保護”現象普遍，如小煤窯、小礦山等無序開采導致山體滿目瘡痍。部分沿江、沿湖地區的工廠和城鄉居民點長期向水體大量排放未經有效處理的工業和生活污水，導致江河、湖泊特大污染事件頻發。部分水利工程、交通工程項目缺乏生態影響長遠評估，導致出現河流斷流、生物棲息地破壞等問題。部分生態重要地區存在大量占用濕地開墾耕地的行為，導致我國1990—2008年濕地面積大量縮減。

發展的負外部性缺少“定價”機制。在生態文明體制改革前，許多部門對森林、濕地等生態系統的價值認知局限于木材、水產等直接經濟產出，忽視其固碳、調蓄、凈化等服務功能，對各類侵占生態空間、排污等負外部性活動未建立適宜的懲罰和收費機制，造成對生態破壞、環境污染等行為的管控失效。自然資源被無償或低價使用，導致浪費性消耗。企業非法采砂、排污的罰款數額遠低于治理成本，在客觀上縱容了“先破壞后補救”的投機行為。

空間規劃建設治理不協調，生態保護缺乏統籌

空間規劃：缺乏全域全要素統籌。在國土空間規劃體系建立前，我國空間規劃體系長期存在“多規并行、條塊分割”的結構性矛盾，尤其在“全域覆蓋”與“要素統籌”方面存在明顯不足。原城鄉規劃側重城市建設空間布局，原土地利用總體規劃側重耕地保護與建設用地指標管控，大量農村地區長期缺乏系統性規劃，導致宅基地無序擴張、生態空間碎片化流失。此外，森林、草原、濕地、河流等生態要素分屬林業、水利等部門管理，各部門僅編制專項規劃，與原國土部門編制的土地利用總體規劃缺乏全域全要素空間統籌，存在技術標準和底圖/底數不統一、規劃目標和年限不一致、空間屬性沖突等問題，易造成規劃失效。

布局建設：城鎮建設、礦產開發選址缺乏與生態保護的協調。在生態文明制度全面建立之前，部分地區過于注重短期經濟利益，生態環境底線意識淡薄，在生態重要和生態脆弱地區隨意開展大規模城鎮建設和礦產開發，對生態系統造成了難以挽回的損害。部分城市盲目填湖造地、建設城鎮和工業園區，忽視湖泊對區域防洪和供水安全的關鍵作用，最終導致城市內澇頻發、水源污染，增加后期治理成本。一些資源型城市為追求短期財政收入，在一些生態重要地區和生態脆弱地區對各類礦產資源等進行掠奪式開采，雖然短期內區域生產總值（GDP）數據亮眼，但造成森林草原破壞、地下水和土壤污染、生物棲息地受損等問題，形成“資源枯竭—生態惡化—經濟衰退”的惡性循環。

空間治理：多頭管理，管制實施效能低。在2018年深化黨和國家機構改革前，我國空間治理長期處于多頭管理、“九龍治水”的狀態——住建、國土、發改、林業、水利等多個部門都在各自的職能領域內進行空間治理，容易導致職責不清、缺乏協同、相互推諉等問題，生態環境保護難以落到實處。2007年江蘇太湖水污染事件，就是在工業廢水污染、農業面源污染、城市污水處理能力不足、生態補水不足等因素的綜合作用下導致的——這些方面分屬不同部門管理，部門協同不足，職責難以界定，最終導致危機爆發。

“兩山”理念有效推動了國土空間的高質量發展

“兩山”理念為中國破解“保護與發展”矛盾提供了重要指引，我國社會各界開始積極探索協調經濟發展與生態環境保護關系的理論、方法和技術，并用大量實踐充分證明，只要樹立正確理念、遵循科學規律，完全有可能實現生態環境保護與經濟增長的統籌兼顧、協同共進。

“兩山”理念闡明了人與自然和諧共生的辯證關系和實現路徑

“既要綠水青山，也要金山銀山”，破解了經濟發展與生態保護相互對立的傳統悖論。工業文明時期，對于生態空間的侵占和對環境的污染被視作發展經濟的“必要代價”，經濟增長與生態環境保護被視為“零和博弈”?！凹纫G水青山，也要金山銀山”的思想則充分體現了生態文明理念，清晰闡述了生態環境保護與經濟發展之間并非始終處于絕對對立的矛盾狀態，“綠水青山”與“金山銀山”的協同發展具備現實可行性，二者完全能夠在科學理念的指引下達成動態平衡。

“寧要綠水青山，不要金山銀山”，確立了嚴守生態環境保護底線的優先性。在以往“以GDP論英雄”的時代，很多生態功能極為重要的地區也不得不通過大量發展工業來完成政績考核的目標，造成了很多不可逆的生態資源破壞?！皩幰G水青山，不要金山銀山”理念的提出，明確了在生態安全與經濟利益發生沖突、確實無法做到兼顧的某些特殊情況下，要敢于取舍，始終堅持“生態優先”，必須將生態環境保護作為不可逾越的底線。

“綠水青山就是金山銀山”，闡明了生態環境保護與經濟發展的辯證統一關系?！熬G水青山就是金山銀山”的科學論斷，深刻揭示了生態產品價值轉化的內在邏輯，即可以通過發展生態經濟與制度創新，將自然生態系統的服務功能轉化為可量化、可交易的經濟價值，最終實現生態環境保護與經濟發展的共贏。良好的生態環境可以發展生態旅游、綠色產品等產業，也可吸引更多人才和投資，直接創造經濟價值。通過建立并嚴格實行生態補償、生態環境損害賠償、碳排放權交易等制度，可以使“綠水青山”的自然價值高效順暢地向經濟價值轉化。

指導多維度、多類型的規劃和實踐探索

開展重大攻堅工程。在《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中，明確提出堅決打贏藍天保衛戰、著力打好碧水保衛戰、扎實推進凈土保衛戰。多年來，我國不僅實現了生態環境質量的持續改善，更通過污染防治倒逼經濟結構轉型、推動生態產品價值市場化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，形成了“保護生態—發展經濟—改善民生”的良性循環，為經濟社會全面綠色轉型提供了堅實支撐。

實施生態修復與功能修補。2015年，中央城市工作會議對開展生態修復和城市修補提出了明確要求，積極探索生態環境保護與城市發展深度融合的有效路徑。通過治理城市黑臭水體、修復退化山體、恢復濕地植被等系統工程，重建城市生態系統，提升城市生態承載力，提升城市“綠水青山”品質。通過修復歷史街區、完善公共服務設施、改善人居環境、提升空間品質，帶動區域經濟增值，轉化“金山銀山”價值，實現城市向內涵集約發展方式的轉變。

推進綠色發展試點示范。2015年，《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出將“綠色化”理念與新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化協同推進，從而為綠色發展政策的制定與實施指明了方向。隨后，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部等部門聚焦重點領域與關鍵環節，先后啟動了綠色產業示范基地、綠色生態城區、城市和園區碳達峰試點等建設工作，并出臺了《關于構建綠色金融體系的指導意見》等政策文件，引導各地在綠色發展的道路上積極探索、不斷創新，穩步推動我國向綠色低碳發展模式轉變。

引領生態文明建設的制度創新

“兩山”理念的提出，指出了一條人與自然和諧共生發展、國土空間高質量發展的新方向?！皟缮健崩砟顝娬{各類自然資源的統籌保護，在該理念指引下，我國建立了新的政策法規體系、自然資源管理體系和國土空間規劃制度。

完善政策法規體系。修訂《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規，建立史上最嚴環保法律法規體系，明確生態環境保護的法律責任和底線紅線，同時將生態環境保護納入地方政府考核體系。2015年，中央全面深化改革領導小組第十四次會議提出，要強化環境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出加快建立系統完整的生態文明制度體系。

建立主體功能區制度。2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，提出了實施包括財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化等9項區域政策和績效考核評價制度。黨的十八大以來，主體功能區上升為國家戰略和國土空間開發保護的基礎制度，有力推動了生態文明建設和空間治理體系改革。為了推進和落實主體功能區戰略，中央政府對承擔農產品生產和生態保護責任的區縣通過財政轉移支付進行了補助。

優化管理體制機制。2018年自然資源部掛牌成立，對國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、原國土資源部等多部門的空間規劃管理職能進行了整合，統一管理空間規劃和各類自然資源要素。自然資源部的設立，有利于整合分散的自然資源管理職能與機構，統籌自然生態全要素及山上山下、流域上下游等不同空間維度，實施一體化保護、系統性修復和綜合治理。這一模式契合生態系統管理的完整性與系統性要求，能夠在更大空間尺度上助力生態完整性的恢復，實現對自然生態的科學高效治理。

建立“多規合一”空間規劃體系。2019年，我國建立了全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，國土空間規劃編制的技術方法體系不斷完善?；诘谌螄临Y源調查，統一規劃的底圖底數。第三次國土資源調查以“全覆蓋、高精度、真實性”為原則，運用衛星遙感、大數據等技術，全面查清了我國土地利用現狀、自然資源分布等情況，形成了統一的國土空間基礎數據底圖，為國土空間規劃編制提供了精準、可靠的數據支撐。將資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價作為國土空間規劃編制的基礎和前提。通過量化自然系統與人類活動的平衡點，將“生態優先、綠色發展”從理念轉化為可操作的空間管控規則?！顿Y源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》的發布，為建立全國統一、系統全面、可操作性強的資源環境狀態評價技術體系提供了依據。通過劃定“三區三線”筑牢安全底線。2022年4月，自然資源部確定了全國“三區三線”劃定規則。2022年8月，全國基本完成了“三區三線”劃定和上圖入庫工作，至此我國實現了重要空間底線的清晰界定和整體管控。

生態空間保護內容在各層次規劃中得到有效傳導落實。隨著國家級、省級、市級國土空間規劃的全面獲批實施，我國不同空間尺度的生態空間格局被正式確定。此外，各級國土空間規劃還通過優化主體功能區戰略格局、構建自然保護地體系、劃定生態保護紅線、實施山水林田湖草沙一體化保護修復等一系列規劃內容，對生態空間進行嚴格的保護?！度珖鴩量臻g規劃綱要（2021—2035年）》于2022年10月印發實施，這也是生態文明體制改革的重要實踐成果，明確了我國國土空間開發保護的總體格局，合理確定全國和各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的生態保護紅線面積、用水總量等空間管控指標。我國所有省級和市級國土空間規劃都已獲批實施，各地區正在科學規劃的指引下因地制宜地開展生態空間的系統性保護，以往生態、農業和城鎮空間大量沖突的局面得到了扭轉?！端拇ㄊ量臻g規劃（2021—2035年）》提出，加強青藏高原、秦巴山區和云貴高原三大生態屏障區的生態保護和修復，全面夯實分區分類、嚴格保護、適度利用的省域生態安全格局?！肚嗪Ｊ量臻g規劃（2021—2035年）》提出，構建以三江源、祁連山國家重點生態功能區為屏障，以河湟谷地、泛共和盆地、柴達木盆地為支撐，多條生態廊道聯通的“兩屏三區多廊”生態安全格局。

未來展望

黨的二十大報告系統闡明了以中國式現代化引領中華民族偉大復興的戰略路徑，并明確將“人與自然和諧共生”界定為中國式現代化的5個特色之一。踐行“兩山”理念并非一蹴而就的短期任務，而是植根于中國式現代化建設的長期歷史進程，需在不同發展階段結合區域生態稟賦、經濟基礎和社會需求，動態調整保護與發展的策略權重，形成分階段、有重點的實踐路徑。當前階段是“基本實現社會主義現代化國家”開局起步的關鍵時期，在國土空間規劃和治理領域，必須堅持以“兩山”理念為指導，針對當前階段的關鍵問題，進一步完善國土空間規劃編制技術方法和實施機制。

加強跨行政區、以完整生態單元為對象的區域生態環境共保共治

黨的十八大以來，習近平總書記從生態文明建設的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷；黨的二十大報告中，明確“要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”。生物與其所處的非生物環境借助物質循環、能量流動、信息傳遞共同形成一個整體有機的生態系統，傳統以行政邊界為范圍編制的規劃常割裂物種遷徙、水文循環等生態功能。在國土空間規劃體系下，區域層面的規劃編制應重點突出自然生態系統的原真性、整體性和系統性保護，以流域、山脈、盆地等自然地理單元為基礎，以生態系統服務功能、生物多樣性保護、生態過程連續性為核心，識別并劃分完整生態單元開展工作，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，推進生態修復與國土綜合整治工作，增強國土空間安全韌性，提升優質生態產品的供給能力，為踐行“兩山”理念提供重要的空間基礎。

開展以提升生態系統服務功能為目的、以完整生態單元為對象的跨行政區國土空間規劃工作。突破“以行政區為邊界”的傳統空間規劃思維，重視生態過程的連續性，開展以流域、山脈、盆地等自然地理單元為對象的國土空間規劃工作，使空間規劃真正成為生態文明建設的重要政策工具。近年來，湖北省開展了流域綜合治理系列工作，注重流域上下游、左右岸城市在系統治理、空間布局、經濟發展上的協同性、綜合性和全局性，對應省、市、縣形成多級流域治理單元，成為統籌區域高水平保護和高質量發展的重要實踐之一。青海省基于生態功能分區，陸續開展泛共和盆地、河湟谷地等國土空間規劃工作，以期進一步強化防風固沙、水土保持及生物多樣性保護等功能。

探索促進跨行政區生態協同保護的創新機制。借鑒京津冀生態環境聯建聯防聯治、長三角濕地聯盟等經驗，建立跨區域生態保護協作機制。建立國家公園群與生物多樣性保護網絡，加強長江、黃河等重點流域生態廊道建設，打通生態系統“斷點”，強化對野生動植物棲息地的系統性保護，聯合管控外來物種入侵。聯合開展針對退化森林、濕地、草原的全要素生態修復，通過植被重建、水文調控等方式提升區域生態系統自凈能力與抗干擾能力。共建生物多樣性監測預警平臺，完善瀕危物種搶救性保護體系。探索跨行政區的生態產品價值實現機制，推行生態補償、碳排放權交易、排污權交易、綠色金融等市場化機制。

探索城市尺度下“人與自然和諧共生”的機制創新和技術創新

城市作為人類聚居的場所，長期以來都是生態破壞的“重災區”與生態保護修復的“主戰場”，在城市內部形成人與自然和諧共生關系是一項復雜的實踐議題。在生態文明理念要求下，唯有重塑城市發展邏輯，探索對生態系統低沖擊的城市發展模式，并充分利用生態系統有效提高城市的安全韌性水平，才能真正實現“人與自然和諧共生”，完成從“工業文明”到“生態文明”的轉型。

探索實施城市更新行動的相關機制。只有引導城市發展模式從外延擴張轉向內涵提質，減少城市發展對增量空間的依賴，才能真正減少城市對生態空間的侵占和破壞，為生態保護爭取到更多的空間。未來應穩步提升城市空間供給中的存量用地占比，進一步完善閑置土地使用權收回機制，研究利用存量低效用地建設保障性住房、發展產業、完善公共服務設施的實施模式，探索盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施的有效方式。

加強“基于自然的解決方案”在城市規劃設計中的應用?；谧匀坏慕鉀Q方案（NbS）被定義為通過保護、恢復或改良生態系統，有效應對氣候變化挑戰并提升生物多樣性與人類福祉的行動。在城市中有效應用基于自然的解決方案，將使城市的生態系統功能得到有效保護，同時顯著提升城市在應對暴雨、高溫等自然災害時的安全韌性水平。

加強數字化與智慧化監測技術在城市生態保護中的應用。整合遙感衛星、無人機、物聯網傳感器數據，實時追蹤城市生態指標，建立“監測—評估—預警”動態監管體系，實現對植被覆蓋、生物多樣性、碳排放等指標的動態分析。充分應用數字孿生技術，通過構建城市三維虛擬模型，模擬不同開發方案對生態系統的影響，輔助規劃決策。

賦能生態空間，加速生態價值轉化

明確生態產品價值實現的空間載體。識別具有生態產品供給能力的區域，編制“生態價值地圖”，標注森林碳匯、水源涵養、景觀服務等生態產品的空間分布，為生態補償、生態產業布局提供依據。在生態價值高的地區規劃引導發展生態旅游、碳匯交易、特色農產品等業態，將生態資源轉化為經濟價值。

加強生態空間價值復合利用的場景營造。以人的需求為核心，將生態空間轉化為可感知、可參與、可持續的復合場景，在“生產—生活—生態”融合中重塑人、城、自然的共生關系。例如，開發生態科普旅游線路，推動生態康養產業發展，挖掘生態空間的特色農產品，建設城市生態郊野公園，打造綠色生態科技園區等。

加強生態價值實現機制政策創新。建立自然資源、生態環境、農業農村等部門的協作機制，打破部門壁壘，統籌生態保護、產業發展、鄉村振興等政策，共同謀劃生態價值實現。探索市場化交易機制，鼓勵企業通過生態建設獲取發展指標。引導符合條件的開發主體通過租賃、特許經營等方式參與生態空間開發，在嚴格保護前提下開展自然教育、生態體驗等非破壞性利用。

（作者：王凱，中國城市規劃設計研究院；《中國科學院院刊》供稿）