中國網/中國發展門戶網訊    隨著全球向零碳社會轉型步伐加快，碳排放管理已不僅僅是氣候和環境領域的問題，而是深度滲透到經濟、技術、能源、金融、國際貿易等領域，碳生產力成為新時期經濟效率的重要表征，以碳排放總量管理驅動經濟社會朝著綠色低碳方向轉型，是大勢所趨。2024年7月，國務院辦公廳印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》的通知（國辦發〔2024〕39號）（以下簡稱《工作方案》），明確提出“推動將碳排放指標納入規劃”“推動省市兩級建立碳排放預算管理制度”“建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度”等15項工作要求。其中，“碳排放預算管理制度”（以下簡稱“碳預算管理”）對我國政府官員和學者而言相對陌生，本文擬從碳預算的概念出發，對碳預算制度的核心要素、國際建設經驗進行介紹，與讀者共同討論如何建立適合我國國情的碳預算制度。

碳預算概念起源于生態學，指在特定時期和區域內生態系統的碳排放和吸收量?！毒┒甲h定書》生效后，碳預算被借用至氣候變化領域.隨著全球邁向碳中和進程加速，碳預算從全球層面的碳排放總量管理制度逐漸下沉成為國家和地區的氣候治理手段，英國、德國、法國、瑞典、新西蘭等建立了國家層級的碳預算制度。國內外學者從氣象科學、政治學和經濟學等多個領域對碳預算開展了研究。例如，通過研究地球碳循環、人類活動碳排放與全球變暖的關系，及溫升目標下全球總預算與剩余碳預算；在碳排放總量約束下公正開展碳預算分配；碳預算經濟影響評估備受關注，各國學者采用或構建了多個模型，例如，Shared Socioeconomic Pathways（SSPs）、CGE模型、Carnegie-Ames-Stanford（CASA）、E3ME模型等評估減碳目標對宏觀經濟或產業部門的影響。隨著我國提出“雙碳”目標，越來越多的學者關注到碳預算制度，從早期圍繞國際氣候談判進行觀點匯集和評述逐漸擴展到對國外碳預算制度研究，包括建設經驗、需要關注的問題，以及對我國的啟示，這些研究工作為構建適合我國國情的碳預算制度提供了寶貴的智力支持和堅實的前期基礎。但不足之處在于部分研究的系統性和整體性不足，而較為全面的研究又存在顆粒度較粗，對中國適用性分析的支撐力度較弱；同時，筆者在文獻梳理時還發現，不同論文對同一個問題的描述有差異。為正本清源，筆者從英國、法國、德國政府官方網站獲取一手資料，經過翻譯整理和分析，勾勒出碳預算制度體系的完整框架、凝練出這些國家碳預算制度的共同特點；在此基礎上，筆者團隊于2024年3月赴英國開展實地調研，與英國氣候變化委員會（CCC）和英國碳預算方案編制的技術團隊——劍橋大學E3ME模型研究小組進行了交流，走訪了Teesside、Hunberside、Scottish Cluster等英國工業集群，了解英國碳預算實施情況?；谝陨涎芯抗ぷ?，分類甄別出我國建設碳預算制度可以借鑒、需要修正和本土創新的要素，最后提出我國碳預算制度建設建議。本文在現有研究成果基礎上，細化了研究顆粒度、增強了分析系統性，重點對國外碳預算制度進行了中國適用性解析，提出我國如何在尚未實現碳達峰的基本國情下碳預算建設建議，為我國建設碳排放“雙控”管理制度提供參考。

碳預算制度體系的內涵、特點與核心要素

碳預算制度全稱是“碳排放總量”和“碳吸收與移除總量”預算管理制度，是對一定時期和區域內人類活動產生和吸收的溫室氣體進行有計劃的主動管理。碳預算并非單純的生態環境管理制度，而是將減碳行動納入經濟活動過程，與經濟規劃、產業部署、財政預算、金融激勵等政策工具深度耦合，幫助政府在長期減排目標下，科學配置碳排放空間與經濟兩種資源，促進經濟增長與碳排放脫鉤。碳預算制度的核心是“碳管理”，本質是推進“經濟高質量發展”。

從國外正在實施的國家碳預算制度看，碳預算制度體系由6個核心環節構成（圖1）。其中，國家長期減碳目標是編制依據；碳預算方案是整體研究支撐，為碳預算執行計劃提供目標，是編制行業年度碳預算的指引，以及碳預算年度進展評估的依據；碳預算執行計劃是對碳預算方案的落實，由各行業上百條措施、機制、政策及其年度預期減碳量構成，是實現碳預算目標的系統性解決方案；行業碳預算行動指引是每個行業每年碳預算的區間值；當碳預算方案進入執行階段，需要每年開展執行情況與預算目標的偏離評估，以此為依據提出次年優先措施建議或預算調整建議。此外，大量支撐性的專項報告和科學研究貫穿碳預算編制、執行與評估全過程。

碳預算制度的國際實踐

國外碳預算制度構成如圖1所示，但各國的碳預算制度內容略有差異。英國是全球率先將碳排放納入預算管理的國家，并構建了最為成熟和成功的國家碳預算制度，德國、法國、瑞典等后來者均以英國碳預算制度為模板。本文選擇了英國和德國碳預算制度進行詳細分析。

英國碳預算：全球首個國家碳預算制度，具有完整成熟的制度體系且成效顯著

2008年11月，英國《氣候變化法案》（Climate Change Act）正式生效實施，《碳預算》是《氣候變化法案》中的核心條款，2008年啟動碳預算至今已編制完成了6個周期（2008—2037年）的預算方案，實施了3個周期（2008—2022年），目前正處于第4個碳預算執行周期中。

從制度定位看，碳預算制度是英國《氣候變化法案》設定的四大制度體系之一，與碳排放監管框架、碳交易制度、政策工具包相互支撐（圖2）。

從管理邊界看，英國碳預算涵蓋了《京都議定書》中的6種主要溫室氣體，2023年將三氟化氮（NF₃）納入目標溫室氣體范疇。碳預算所涵蓋的領域包含：燃料供應、電力、國內交通、工業、建筑、農業、土地利用和林業、廢棄物處理及含氟氣體等，在第6期碳預算首次將國際航空與航運納入預算。

從組織架構看，英國碳預算制度由議會審批、英國能源安全和凈零排放部（DESNZ）負責統籌執行，包括公布碳預算年度碳排放數據、分行業年度碳預算、碳預算執行計劃（配套政策）等，作為決策者和行動的推動者，對預算目標的最終實現承擔直接的政治責任。英國氣候變化委員會（CCC）向英國議會和DESNZ提供周期碳預算目標建議、進展評估、碳預算的經濟影響評估、碳預算調整建議。建設流程見圖3。

從制度內容構成上看，英國碳預算制度體系結構由6個核心要素構成。 《氣候變化法案》規定了英國2050年實現“凈零排放”目標，是英國碳預算的制度預期。 《碳預算方案》是英國碳預算管理體系的科學基礎部分（圖4），將長期減碳目標拆解為短期預算，目前已經完成第6周期（2023—2027年）的預算方案編制（圖5）。 《碳預算執行計劃》（CBDP）（又名《碳預算交付計劃》），由“行業碳預算總量”“實現碳預算的措施和政策及年化預期減排量”“交付風險”“關鍵措施和政策的經濟影響結論”4部分構成（表1—3）。 《行業年度碳預算執行指引》詳細說明了行業走向零碳過程中在不同減碳情景下的經濟活動水平、各行業溫室氣體排放量及其與碳預算的比較，為每個行業設置了年度碳排放上限及下限。 《碳預算年度進展評估》中重點聚焦英國碳預算執行計劃的實施情況進行全面評估和分行業的評估，以《2023年英國碳預算進展評估》報告為例，進展評估包括年度減排進展、進度偏離評估及原因分析、政策風險與差距評估、迫切需要采取的行動和戰略措施建議等。英國允許碳預算跨期借貸。據《氣候變化法案》規定，國務大臣（Secretary of State）有權實施碳預算跨周期調整，但需要征求部門主管的意見及考慮氣候變化委員會的建議。即，國務大臣可在后一期碳預算中預支不超過1%的預算量，當期剩余的排放預算量，可以將其轉移至下一個周期的碳預算中。

德國碳預算制度：系統性法規體系與多層級立法協同

德國碳預算制度體系架構也是按照圖1的6個要素進行設計。德國《氣候保護法》是德國碳預算制度的法理依據，以法律的形式確定減排目標，明確采取碳預算制度約束各部門碳排放。德國碳預算制度框架與英國類似，但具體編制內容根據德國國情進行了特色化處理，主要體現在3點。

采取聯邦政府與各州政府相互合作、多層級的立法協同模式?！稓夂虮Ｗo法》在國家層面進行約束，制定統一的目標和原則，各州在不與聯邦法律抵觸的前提下，可結合本州實際情況制定相應的氣候變化立法，以相互合作的形式實現減排目標。這種協作模式一方面確保了全國氣候政策的整體協調性，另一方面也充分體現了聯邦分權制下各州因地制宜的政策自主權。

通過《氣候保護法》整合和銜接現有的能源氣候政策，強化執行效果。在《氣候保護法》通過之前，德國就已制定了一系列氣候法案和行動計劃，例如《可再生能源法》《氣候行動計劃2050》等，這些方案基本涵蓋能源、工業、建筑、交通等不同領域。德國《氣候保護法》的作用主要是通過更高位階的立法形式，將所有氣候政策和行動形成一個系統性、綜合性的法規體系，強化氣候政策的執行力。

建立“能源與其他行業分類編制”的碳預算制度?！缎職夂虮Ｗo法》為6個部門設立了至2030年的年度碳預算分配方案，其中能源部門只明確了2020、2022、2030年3個年份的排放預算，但明確規定能源部門排放量在預算期內逐步減少。

國家碳預算制度的中國適用性分析

國家碳預算制度與我國5年一周期的能源“雙控”與碳排放強度管理均屬全社會減碳目標管理制度，均包含了減碳目標設定、減碳路徑分析、減碳任務分解等內容，但在制度定位和編制方式上有較大的不同。例如，國外碳預算制度在氣候政策體系中的位階較高，主要發揮統領整合功能，我國節能減碳政策的系統性和集成性相對不足；在國外碳預算制度設計和執行過程中非常重視經濟社會影響分析，根據經濟社會的反饋進行動態評估和措施調整，我國減碳路線圖更偏重技術分析。

國際經驗中有借鑒價值的要素

基于國家中長期減碳目標編制碳預算

碳預算制度將長期減碳目標以經濟社會可接受的方式反推分解到每個階段，引導整個社會沿著經濟增長與碳排放脫鉤的軌跡發展。英國、德國等國家碳預算編制均以本國碳中和目標為導向編制短期碳預算方案。我國雙碳“1+N”政策、碳排放“雙控”制度已經確定，借鑒國際經驗，以碳中和目標為依據倒推排放空間，提前部署低碳產業項目，撬動新經濟發展已經具備政策條件。

善用已有減排機制，形成制度合力

國外碳預算制度將已有的能源效率標準、可再生能源激勵政策及碳定價機制等緊密結合，形成一套協調一致的政策體系，合力推動各部門和行業低碳發展，實現更為顯著的減排效果。我國自“十一五”開始實施節能減碳管理，出臺了若干減排政策和措施、建立了地方和國家碳市場，將這些政策措施進行系統梳理、統計、盤點，整合在碳預算制度體系中，有利于使各類措施相互支撐、形成合力。

國際經驗中具有參考作用的要素

碳預算“軟考核”與碳市場“硬約束”形成機制互補

碳市場將“配額總量”作為企業碳排放的“硬約束”，缺乏如何幫助企業將碳排放控制在“總量”內的措施指引。碳預算為全行業減碳行動提供了具體的行動指南和支持政策，彌補了這一不足。因此，國外碳預算制度不設懲罰機制，主要依靠碳市場施加減碳壓力。我國碳預算制度建設過程中，也面臨著碳預算與碳市場功能協同的問題，國外經驗可為我國設計碳預算與碳市場的協同耦合方式提供參考。

強化國家氣候變化委員會的權威職責

國家碳預算從編制、監控、評估到調整每個環節均需要投入大量的人力物力和專業技能，國際上主要通過組建專家委員會的方式協助政府開展碳預算。英國氣候變化委員會（CCC）和德國氣候變化專家委員會（CECC）分別是英國和德國負責碳預算的技術部門。我國已經于2007年成立了國家氣候變化專家委員會，未來要在碳預算中承擔類似CCC/CECC機構的功能，需要明確其行政地位，以及其對于碳預算事前、事中和事后全流程建議、監督和審核等權威職責。

需要開展本土化創新的要素

我國所處的“雙碳”階段對碳預算制度建設提出了不同編制要求

我國尚未實現碳達峰，這就決定了我國構建碳預算制度相比已經達峰國家的碳預算制度更為復雜。在碳達峰前，碳預算編制面臨“排放增量”估算與分配問題，與“發展權”直接掛鉤；在碳中和階段，主要是減碳任務分解問題，與“減碳潛力”更相關。此外，我國在部署碳排放雙控管理制度建設工作時，明確提出“十五五”實施碳排放“強度”控制為主，碳排放總量控制為輔，“十六五”開始實施碳排放“總量”管理，因此我國碳預算編制方法、執行計劃、評估方法等不能照搬國際經驗，需根據我國“雙碳”行動戰略部署及階段任務，對碳預算制度建設內容進行設計。

碳預算制度在我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系中的制度定位需要明確

從英國、德國碳預算制度在本國低碳制度體系中的位階看，僅次于《氣候變化法案》/《氣候保護法》，將全國各行業領域的低碳政策和措施全部囊括在內。我國建立碳預算制度的要求是在國務院辦公廳頒布的《工作方案》的通知中首次提出，且明確是在“省市兩級”建立碳排放預算管理制度，說明目前我國政府對碳預算制度的定位屬于地方性法規，但究竟屬于“規章”還是“其他規范性文件”，尚有待明確。此外，碳預算作為一項新的碳排放管理制度，其在國家和地方的“1+N”政策體系中的角色和定位需要明確。

結論與建議

碳預算作為碳排放總量管理的宏觀管理制度正在全球和國家層面實施，相關理論研究、模型工具成熟，政策體系已經構成，實踐經驗較為豐富。梳理發現，各國碳預算制度框架基本一致，由6個核心環節構成，每個環節由多個要素組成，要素層面的差異體現了不同國情。結合國際碳預算制度建設和實踐經驗，立足我國國情，對我國構建碳預算制度提出如下建議。

建議在雙碳“1+N”政策體系將碳預算制度定位為“制度接駁器”

從目前各省份、行業發布的“1+N”政策體系看，大多數缺乏與“碳中和”目標、政策、措施的銜接，沒有長期減碳目標錨定，難以客觀判斷短期減碳目標設定的合理性，也不利于產業規劃與減碳措施“一盤棋”布局。建議：雙碳“1+N”政策體系中增設“碳預算”作為長期與短期目標銜接、經濟高質量發展與減碳行動協同的“接駁器”，分領域開展減碳貢獻與目標差距的測算，編制碳預算指引，使碳達峰前后產業發展、減碳措施、政策機制形成連貫，避免出現“前松后緊”，或“前緊后松”等不利局面。

將碳排放預算空間與產業規劃深度耦合，驅動低碳高附加值產業崛起

碳預算并非簡單、單純的節能減碳規劃，還要“接駁”經濟社會發展規劃。在減碳目標分解、減碳路徑推薦時，需要考慮區域發展碳排放需求、減碳技術應用的經濟性、低碳產業對經濟的貢獻和拉動作用、減碳目標實現所需要的投資、產業政策和項目部署的銜接等。建議：在碳預算方案編制過程中將雙碳“1+N”目標與措施耦合在經濟社會發展規劃中，通過與產業規劃、區域發展、項目部署等銜接、預測低碳產業對經濟的貢獻和拉動作用、實現碳預算所需要的投資體量、產業政策、預警高碳低產出不合理項目等行動，保障經濟高質量發展所需碳排放空間，使減碳活動成為新經濟增長點，最大程度使減碳與發展融為一體。

明確碳預算在“碳達峰”與“碳中和”2個階段的制度重心

我國啟動碳預算制度建設的時間窗口有2個特征：我國尚處于努力碳達峰階段，未來5—6年還有新增碳排放空間；“十五五”時期，碳預算以碳排放強度控制為核心開展預算編制工作，“十六五”開始碳預算以碳排放總量管理為核心開展預算編制工作。建議：在2025—2030年達峰階段，開展全行業碳排放統計體系建設，摸清家底、構建適用于省市兩級的全領域碳預算分析模型，完善能源平衡表，建設省市兩級碳預算數據庫，開展碳預算與碳市場銜接機制研究、探索產業規劃與碳預算方案耦合方式，為碳排放總量預算管理做好數據和機制準備。2030年后，建議我國碳預算方案編制以碳中和為目標，制定5年為1個預算周期的碳排放總量管理制度，構建本土化碳預算政策工具庫，重點做好碳預算對經濟社會影響的預評估，使碳預算制度切實發揮出促進經濟增長與碳排放脫鉤的作用。

使在碳預算分配制度發揮其協同增效功能

碳預算制度作為錨定長期減碳目標的管理制度，其分配機制應具有綜合性（減碳、經濟、就業、技術等）、激勵性（驅動減碳和新經濟增長潛力）、自適應性（可根據外部條件變化進行自動調節）、兼容性（適合不同區位條件的省份）、協同性（與碳市場、產業規劃、環境管理目標等其他制度的耦合）等。各地公布的碳達峰行動方案中定量目標較少，減碳路線圖線條較粗，對如何達成減碳目標的具體措施及其經濟社會影響還缺乏精細化的方案，尚難以支撐起科學的碳預算分配方案，需要開展深入的優化和模擬推演工作。建議：在“十五五”期間我國碳排放強度預算制度建設和實施管理過程中，推進碳預算分配制度分解方式從減碳任務分配向減碳降污擴綠增長多目標耦合方式轉變，協同解決我國區域發展不均衡、主體功能區定位不同、企業減碳與發展的需求等問題。

構建本土化碳預算政策工具庫，開展碳預算對經濟社會影響的預評估

國外碳預算制度沒有現成的獎懲機制借鑒，我國現有的能耗“雙控”考核制度在執行中也暴露出一些問題，需要開展基于碳預算的評估與考核制度研究。建議將“預評估”“進展評估”“效果評估”貫穿在碳預算制度執行全過程。我國多地在開展節能降碳行動管理前較少開展“預評估”工作，特別是對減碳措施的投資效益、經濟社會影響、措施的減碳貢獻度、社會承受力等方面缺乏充分的科學分析和優選過程，也是導致能耗“雙控”管理制度執行效果不佳的主要原因之一。建議：構建本土化碳預算政策工具庫，評估雙碳“1+N”政策體系下若干領域的政策預期效果、經濟風險、技術風險，開展制度和行動的成本效益分析，預判減碳措施的經濟性和減碳貢獻等，支撐碳預算制度成為我國經濟高質量發展協同碳達峰碳中和目標實現的長效制度。

加強碳預算與碳市場的銜接

碳預算作為全域碳排放管理制度，碳市場管控的碳排放源在碳預算覆蓋范圍。由于碳市場建設和運行早于碳預算制度，碳預算制度建設時需要統籌考慮碳市場已經建立的相關規則，避免出現雙重標準給經濟主體帶來困擾?；谖覈嬖趪姨际袌龊驮圏c碳市場管控范圍不一樣的現實，建議率先在8個有地區碳市場的省份開展碳預算與碳市場銜接的試點探索，包括：企業的碳排放配額與碳預算總量銜接、碳市場履約機制與碳預算考核機制對接、碳市場配額交易、抵消機制與企業碳預算核算辦法的銜接等。此外，不同轄區的企業之間進行配額買賣會造成本地碳預算總量變化，需要建立地區間的碳預算賬簿，將碳交易活動導致的城市碳排放量增減記錄在碳賬本中，為精準管理城市碳排放、調整碳預算提供依據。

（作者：王文軍、黃輝泉、謝鵬程，中國科學院廣州能源研究所 、中國科學技術大學能源科學與技術學院 、中國科學院可再生能源重點實驗室 、廣東省可再生能源重點實驗室；趙栩婕、張恰恰，中國科學院廣州能源研究所 、中國科學院可再生能源重點實驗室 、廣東省可再生能源重點實驗室；傅崇輝，深圳市云天可持續科學研究中心；《中國科學院院刊》供稿）