自然保護地社區治理挑戰與大社區模式緣起

當前，全球生物多樣性持續下降，棲息地破碎和生態退化加速，生態系統服務供給面臨嚴峻形勢。盡管各國普遍設立自然保護地以應對生態危機，但自然保護地治理面臨重重挑戰：本地及周邊社區保護激勵不足，資金長期匱乏，部分地區甚至遭受非法經濟活動侵蝕；生態價值難以有效轉化為當地居民收益，自然保護地管理方和小社區（指自然保護地本地及周邊社區）在解決保護與發展方面能力欠缺，保護與發展之間的矛盾長期得不到根本解決；當地社會可持續發展得不到保障，反之也嚴重影響自然保護地保護效能等。

為提升自然保護地治理的有效性與可持續性，全球在不同階段探索了多種管理路徑。早期保護地多實行封閉式管理，通過明確劃界和嚴格監管實現自然保護；雖短期有效，但卻切斷了社區傳統生計，加劇當地抵觸情緒，難以持續。21世紀以來，治理模式逐漸由封閉管控轉向開放合作，共同管理（co-management）機制廣泛興起。通過設立共管委員會、促進社區參與及生態特許經營等制度創新，保護地治理實現多元主體協作，透明度與社區認可度顯著提升。然而，在多數發展中國家，共同管理模式仍面臨顯著局限，一方面，其運行效果高度依賴于地方政治經濟環境，整體成效波動較大；另一方面，實際操作中小社區往往缺乏實質性話語權，參與形式化和利益分配不均等問題突出，導致基層積極性下降，小社區與自然保護地管理方之間的信任未能有效建立。這些問題不僅主要在發展中國家存在，一些發達國家也面臨這樣的挑戰。

中國作為世界最大的發展中國家，面臨的復雜挑戰更是前所未有，同樣走過封閉式管理、抓社區建設、強調共同管理機制等過程。但是，自然保護與社區經濟發展之間的矛盾始終沒有得到有效解決，尤其是多處于經濟落后、交通不便區域的自然保護地困難更多，致使自然保護任務及社區經濟發展都受到嚴重挑戰。

近些年來，中國提出并實踐了精準扶貧、生態補償、鄉村振興和東西部對口支援等國家戰略，為破解上述困境提供了新的有效路徑。自然保護地社區獲得了前所未有的戰略引導與政策支持。外部大量資源的投入使自然保護地社區得到了一個整合自然生態保護與經濟發展的難得機遇，地方政府與企業在此過程中主動與社區協作，形成了政府主導、市場驅動、社區參與相結合的自然保護地社區共建模式。為有別于原來的小社區建設模式，本研究稱之為“大社區”模式。本文以高黎貢山世界生物圈保護區為案例，深入探討大社區模式的實現路徑。

大社區模式的核心內涵與特征

大社區模式是中國自然保護地制度體系中的一種治理結構創新，它指以國家政策為主導、以自然保護地為核心平臺，通過制度性整合國家、省、市及社會多元資源，構建起統籌自然生態保護、小社區與區域協同發展的治理共同體。該模式突破了傳統基于地理鄰近或行政隸屬的自然保護地社區共建范式，建立了以國家的政策供給為核心，重塑自然保護地與周邊社區的資源配置與組織協作新機制。不同于以往依賴單一項目、短期參與和行政推動的做法，大社區注重頂層設計與制度嵌入，依托財政支持和政策協同，系統構建“保護—支撐—發展”三位一體的治理框架，實現了職責明晰、資源統籌、運行穩定的自然生態保護和共生共治共同體新格局。

目前，大社區的構建并非源于單一頂層設計，也非完全出自地方自發探索，而是在國家戰略引導、地方實踐推動、社區響應參與和自然保護地平臺的“四重”作用下，逐步形成的一種多元主體嵌套協作的治理機制。其建設邏輯體現為由碎片化項目驅動轉向制度化閉環治理，通過資源供給、組織建設、運營管理與績效反饋“四環”聯動，解決了傳統治理中短期性強、統籌不足等問題。

在資源機制方面，大社區模式在延續中央轉移支付、生態補償和對口支援等投入方式的基礎上，顯著強化了市場機制的引入。地方政府統籌各類財政項目資源，保障基本運轉，同時通過生態產業開發、綠色金融工具和資本市場合作，拓展社區自主收益渠道，逐步構建起“財政托底、市場增益”的多元化投入體系，提升了資源供給的可持續性與靈活性；在主體結構方面，該模式由中央、省級、地市級政府、管護機構、科研單位、企業及社區居民共同構成協同網絡，形成職責清晰、運行高效的自然保護和共生共治共同體新體系。

在制度基礎方面，依托國家政策的縱深嵌套，由中央設定方向、政策與資金口徑，省級政府負責資源整合與制度接口，相關州、縣政府組織推進，鄉村組推動落實與反饋，逐步形成“國家統籌—地方聯動—社區參與”的多級嵌套體系。通過設立聯合機構、合作社、生態理事會等機制，大社區將社區從政策執行者轉變為制度制定參與者，實現從行政管理向共治協商的治理轉型，促使多方利益在制度內達成共識，激發起了社區內生動力。該治理結構解決了原本存在的自然保護地及社區職能分散、協同薄弱，多級主體，“多頭管理、責任真空”的問題，實現了頂層設計與基層落地的有效銜接。

大社區模式作為我國自然保護地治理的制度性創新，對“堡壘式保護”階段的傳統政府主導模式和近20年逐步成熟的社區共建模式進行了有機整合與系統優化提升（表1）。在制度設計上有效規避了上述兩類模式的結構性弊端：一方面通過國家主導實現政策統籌與財政穩定供給，破解了資金波動與職能脫節的問題；另一方面通過多元主體嵌套共治，增強了社區的制度參與能力與組織彈性，避免了形式化參與和責任空轉的困境。更為關鍵的是，大社區將自然保護目標與發展任務納入地區社會經濟發展的統一治理框架，建立起自然生態保護責任明晰、資源路徑清晰、運行機制閉環的治理平臺，為協調自然生態保護與區域發展的關系提供了具備制度韌性與推廣潛力的“中國方案”，達到從自然保護中尋找發展機遇，將生態（價值）優勢變成發展（價值）優勢，探索把“綠水青山”轉化為“金山銀山”多種路徑的目的。

大社區模式在高黎貢山的實踐

云南高黎貢山自然保護區保護著位于全球前列的生物多樣性最為豐富的生態系統及物種基因庫，其地處中緬邊境，跨怒江與保山兩地，處于跨區域、跨民族、當地社會經濟發展水平極低的社會環境之中，兼具生態敏感性、治理復雜性與社會經濟發展緩慢的特點，其所在區域涉及“三區三州”原國家深度貧困區，生態保護與鄉村振興任務長期交織。2000年納入聯合國教科文組織“人與生物圈計劃”（MAB）保護網絡后，成為中國治理最復雜、國際關注度最高的自然保護地之一。區域內集中了國家級自然保護區、國家公園試點、生態移民與重點生態功能區等多項國家任務，自然保護地大社區模式在高黎貢山的實踐中應運而生，并逐步系統化。

國家戰略引導下的政策協同與制度整合

高黎貢山于2000年成為世界生物圈保護區，承擔著保護、支撐、發展的三重功能，并于2017年被納入國家公園試點，其根植于國家生態文明戰略與國際生物多樣性治理機制的雙重引領，為大社區模式提供制度支撐與方向引導。

多元主體協同下的社區共建機制

大社區模式下，高黎貢山突破過去的傳統模式，整合國家公園試點與MAB機制，通過國家政策協同，構建起統籌生態保護與社區發展的共同體，依托精準扶貧、生態補償、鄉村振興、對口支援等國家戰略，推動形成“退出—安置—兜底—造血”的協同政策鏈條：生態移民政策實現核心區人口有序退出，為生態修復釋放空間；扶貧政策、生態保護工程、生態補償為搬遷社區提供穩定生計；對口支援、產業扶持與鄉村振興拓寬建實社區發展路徑，從而形成自然保護地與可持續發展區統籌協同、系統構建起服務自然生態保護與社區發展的政策支持與資源保障體系。

高黎貢山大社區治理以保護地管護機構為中樞，聯合地方政府、對口支援城市、科研機構與鄉村級組織，構建起職責明晰、運轉高效的協同治理體系，構建起以國家扶持、外部支撐、管護主導、屬地協同、社區共建為一體的多方參與體系。該機制打破了“保護歸林業、發展歸地方”的傳統管理邊界，推動自然生態保護與社區發展在制度設計與執行過程中閉環運行。

高黎貢山大社區的治理主體不僅涵蓋本地政府與社區組織，還包括珠海、上海等對口支援城市與駐地科研力量，共同支撐大社區的多元運行結構。怒江片區貢山，聯合多級政府與技術力量，實施集中安置和基礎設施完善，推動自然村落向組織化社區轉型；保山片區則構建“管護站—鄉鎮—村組”三級責任鏈，形成由上而下、快速響應的治理路徑；怒江片區依托珠海市援助和格力電器集團參與，建設扶貧車間與配送中心，推行崗位拆分與績效管理?？蒲袡C構駐點提供技術指導與能力培訓，村級組織通過生態理事會和合作社參與巡護與事務管理，推動社區從政策接受者轉變為治理共建主體。

財政統籌與生態崗位支撐體系

高黎貢山大社區的穩定運行，依賴于財政資金、社會資本與生態崗位3類關鍵資源的統籌配置。這一資源體系以中央財政托底、地方項目統籌、市場資本協同為主干，通過制度化、多元化和精準化的資源流動，有效破解了傳統保護地治理中財政短板突出、資本進入受限與社區激勵機制薄弱等問題，推動自然生態保護與社區發展的深度融合。

中央財政、地方項目整合和社會資本共同構成并夯實了大社區運行的資金基礎。例如：2023年，高黎貢山整合生態移民與鄉村振興資金，其中芒寬鄉3年內落實9.03億元，覆蓋搬遷與配套建設；2016年至今，珠海市及上海市浦東新區的對口援助累計超22億元，聯合格力集團在怒江片區建設學校、醫院和產業園；滬滇協作引入咖啡價格保險，2023年賠付630萬元，提升生態收益穩定性。生態崗位制度構成政策落地的末端抓手：全域設立逾2 000個公益崗位，優先覆蓋搬遷戶和低收入群體，年人均增收超1萬元。其中怒江維拉壩珠海社區設置生態公益性崗位432個，其中護林員占比七成，配套技能培訓同步推進，夯實了基層服務隊伍等。

生態產品價值實現機制與市場體系探索

生態產品價值實現是大社區模式支撐自然保護地可持續發展的關鍵路徑。高黎貢山通過生態產品入市、資產核算和多級協同交易機制，探索將生態優勢轉化為社區可感、可享、可持續的現實收益。

通過構建“國家—跨域協作—省級—社區”4級協同機制，形成生態產品價值實現的多層次推進體系（表2）。國家層面推動碳匯打包交易與綠色采購，保障核心生態資產穩定回購；跨域協作層面依托珠?！?、浦東—保山等機制開展品牌共建與定向采購；省級層面實施保底加浮動價的統購機制，增強市場抗風險能力；社區層面以合作社運營為基礎，借助直播電商與旅游平臺拓展銷售渠道，推動生態產品快速出清。

通過確權與核算標準體系建設為生態價值實現打好基礎。目前已將水源涵養、碳匯、生態旅游等18類服務納入資產目錄，聯合科研機構與主管部門制定統一核算規則，評估高黎貢山生態系統服務功能總價值約498億元，為財政補償、金融政策與交易估值提供量化支撐。

建立多元投入與共享機制，推動生態收益公平分配并增強社區獲得感。同步設立生態產品發展基金，保山撬動財政、企業與綠色信貸資金超15億元，收益按“30—40—30”結構分配：30%用于基礎設施建設，40%直接分紅給社區居民，30%投入生態公益基金。2024年芒寬鄉生態產品收益達5 100萬元，帶動崗位人均增收1.2萬元。

大社區模式的總結與制度深化

核心經驗與機制創新

制度協同：嵌套式治理架構推動頂層設計落地。高黎貢山大社區建設并非單一主體推動的結果，而是在國家戰略引導下，多級政府與社區主體協同嵌套構建的治理體系。國家層面明確保護功能與制度方向，對口支援輸入激活，省級統籌政策與資源配置，地州市組織實施，鄉村組推動落地與反饋，逐步形成“國家統籌—地方聯動—社區參與”的治理通路。

資源整合：多渠道資源構建長效運轉體系，增強可持續性。構建了由中央財政托底、地方整合資源與社會資本參與構成的多元供給體系。國家生態補償、地方對口支援、滬滇產業基金與價格保險等機制疊加使用，不僅保障了管護運營的基本穩定，也推動了基礎設施、產業發展和風險防控的系統化協同。

價值轉化：生態產品市場機制激活社區發展動能。通過構建生態資產核算體系、推進生態產品入市與碳匯交易，生態資產確權與價值量化為財政補償、產品交易和金融支持提供依據，四級協同市場機制聯動政府采購、電商平臺與對口協作，推動生態價值轉化為社區可見收益。收益分配機制則通過設立基金和明確規則，保障公共服務與社區利益共享，構建了生態保護與居民福祉的良性耦合，打通了“資源—市場—收益”的轉化路徑，探索將生態優勢變成發展優勢的價值轉換機制。

中國方案：從地方實踐到制度化的自然保護地“國家主導+多元共治”中國路徑。高黎貢山大社區不是簡單制度移植的產物，而是在多重國家政策融合中生長出的本土治理創新。集成了自然保護地、國家公園試點、MAB倡議、鄉村振興與財政工具等多重機制，突破了傳統自然保護區共管模式在參與深度、資源整合與政策穩定性方面的瓶頸。作為中國特色生態文明戰略的具體體現，大社區模式為全球自然保護地治理提供了以國家主導為核心、多元主體共建共享的“中國經驗”。

當前存在的主要問題與制度瓶頸

職責邊界模糊，協同機制有待規范。大社區內部的管理權屬與職責邊界仍不清晰，尤其在管護機構與地方政府之間，審批權限、資金統籌和基層協調機制缺乏統一規范，易出現權責交叉與資源分配不均等問題。

生態產品交易體系不健全，市場化潛力未充分釋放。生態產品交易整體仍處于起步階段，缺乏統一的目錄、計價、認證與準入標準。社區合作社在品牌建設、電商銷售等方面能力薄弱，制約了生態產品市場價值的釋放與制度化發展。

社區自組織能力薄弱，缺乏風險退出機制。多數搬遷社區對生態崗位依賴性強，自主治理和外部議價能力較低，缺乏主動治理機制的同時，缺乏系統性的風險退出與責任調整機制。

反饋機制不足，居民參與深度有限?，F行治理評估多集中于行政項目驗收，缺乏對居民實際感知和參與體驗的系統收集與回應，尚未建立覆蓋“制度—行動—感知—調整”全過程的反饋評估體系，居民參與仍停留在淺層響應，難以支撐治理效能持續優化。

深化路徑與政策建議

大社區作為中國特色自然保護地共治模式，通過國家戰略引導與多元協同機制，初步實現了自然生態保護、社區發展與制度創新的融合統一，具備推廣潛力與制度轉化價值。為推動其高質量發展，建議從制度建設、市場機制、社區賦權與試點探索4個方面深化推進。

完善制度體系，建立大社區認定與支持機制。建議由中國MAB國家委員會牽頭，聯合國家林草局和國家公園管理局，制定“大社區”國家認定標準，明確其適用范圍、核心特征與支持條件，推動其與MAB保護區、國家公園、生態功能區等主干制度融合銜接，推動實踐成果向制度成果轉化。

健全市場機制，打通生態產品價值實現通道。建議加快建立生態產品分類目錄、核算規則和交易流程指引，支持地方試點生態產品確權登記與價值評估。推動地方交易平臺建設，與國家級平臺形成“地方定價、國家結算”雙層結構，并引導綠色信貸、生態保險、收益權質押等金融工具介入生態領域。鼓勵地方設立生態產品發展引導基金，增強生態資產的市場吸引力與收益能力，為“綠水青山”產出“金山銀山”探索多種實現路徑。

強化社區賦權與基層治理能力。大社區可持續運行的關鍵在于社區能動性與組織力。建議推動鄉村級組織在項目管理、資金使用與生態監督中的法定權限落實，完善合作社章程與治理結構。面向生態崗位人員、合作社負責人開展制度培訓與產業運營指導，提升社區在生態治理中的制度話語權和專業支撐能力。

依托高黎貢山設立“大社區治理國家實驗區”。高黎貢山已形成較成熟的自然保護地大社區制度基礎與可量化成效，建議由中國科學院、國家林草局和財政部聯合設立實驗區，聚焦生態產品交易、資源統籌模型、協同治理機制與社區能力建設四大領域開展系統驗證。建立“政策—實踐—反饋”閉環機制，為推動國家級制度創新與參與全球治理提供可復制、可推廣的“中國樣本”。

加強頂層設計，確立“大社區”在自然保護地體系中的制度地位?！按笊鐓^”模式是中國自然保護地發展歷程中繼“分級分類分區”管理后又一重大制度創新，體現了中國特色自然保護地共管模式的發展方向。建議將其納入國家自然保護地體系頂層設計，明確制度定位與功能分工，統籌政策、資金與技術支持，形成上下貫通、部門協同的推進格局，為這一中國特色創新模式提供長期穩定的制度保障。

（作者：陳建偉，北京林業大學生態與自然保護學院；湯凌，中國科學院科技戰略咨詢研究院 中國科學院大學公共政策與管理學院；張映安、楊卉，高黎貢山國家級自然保護區怒江管護局；于仕海、楚原夢冉，高黎貢山國家級自然保護區保山管護局。《中國科學院院刊》供稿）