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2014年01月08日16:02 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

中國網1月8日訊 由中國社會科學院旅游研究中心和社會科學文獻出版社聯合主辦的“2013－2014年《旅游綠皮書》新聞發布會”今日在北京舉行。

《旅游綠皮書》發布了中國社會科學院旅游研究中心課題組完成的《中國4A、5A級旅游景區門票價格分析報告》。關于我國4A、5A級景區及其門票價格問題，報告撰稿人宋瑞、孫盼盼提供了以下十二個方面的數據分析。

第一，我國5A級景區數量穩步增長，四大區域中東部地區最多，31個省市自治區中江蘇居首。2007年66家景區被批準為全國首批5A景區至今，5A級景區的數量逐年穩步增長。截至2013年2月底，我國共有5A級景區153家。就四大區域而言，東部地區較為集中，共有67家，占全國5A級景區總數的43.79%；就31個省市自治區而言，江蘇省數量最多，達15家；其次是浙江省，為10家。

第二，5A級景區中國家級風景名勝區占近四成，多數擁有多個牌子。除國家旅游局實行的A級旅游景區評定體系外，多數景區同時被納入風景名勝區、自然保護區、森林公園、水利風景區乃至世界遺產等體系。

第三，在所有5A級景區中，門票價格在100-200元之間的占多半（共有81家，占52.94%），其次為50-99元之間（共39家，占25.49%），門票價格在20-49元之間和在200元以上的分別為12家和11家，各占7.84%和7.19%，價格在1-19元之間的有2家，占1.31%，另有8家5A景區實行免票政策。

第四，所有5A級景區的平均門票價格為109元，相當于2012年城鎮居民月度人均可支配收入的5.32%，相當于農村居民人均純收入的16.52%；相當于2012年我國居民人均年度旅游消費的14.19%，相當于城鎮居民年度出游人均花費的11.92%，相當于農村居民年度出游人均花費的22.2%。

第五，從四大區域來看，東部地區的5A景區門票平均價格最低，為94元，西部最高，為123元，東北和中部分別為106元和122元。具體到31個省市自治區來看，西藏最高，為200元，其次是貴州（165元）、廣西（163元）、四川（158元）、海南（151元）；北京5A級景區平均門票價格最低，為34元。

第六，對比各省市自治區5A級景區平均門票價格在本省市自治區居民收入和生活消費的占比可見，對于本省居民的收入和消費而言，西藏、貴州、四川、廣西、江西等省份5A級景區平均價格占本省居民收入和消費的比例相對較高。其中西藏5A級景區門票平均價格占城鎮居民月度人均可支配收入最高，貴州省5A級景區門票平均價格占城鎮居民月度家庭人均生活消費支出的比例最高。

第七，五年里32家5A級景區門票調價，絕大部分為漲價，其中漲價16-30元的最多。2007年國家發改委下發通知規定“旅游景區門票價格調整頻次不低于3年”。梳理公開可得的信息可見，2008年1月到2013年4月這5年多時間里，我國153家5A級景區中先后進行了門票價格調整的為32家，占比20.26%。其中，有5家景區先后進行了2次調整。分析價格上漲情況可見，漲價16-30元的最多，共有14家；漲價31-60元的，共計11家；漲價61-90元的3家。

第八，4A級景區在東部最為集中，又以浙江省最多。截至2013年4月，全國評定出4A級旅游景區1651家。其中，東部地區擁有687家，占比41.61%；西部地區擁有477家，占比28.83%；中部擁有359家，占比21.8%；東北地區最少，僅128家，占比7.75%。就31個省市自治區而言，浙江省的4A級景區數量最多，達到119家；其次是江蘇省，為114家。擁有80家及以上4A級景區的其他省市主要是安徽（107）、河北（101）、四川（96）、廣東（89）、山東（80）。

第九，2012年全國4A級景區中實行門票免費的景區有182家，占全部景區的11.01%；門票價格最高的景區為杭州宋城旅游景區，票價為280元（含演出）。從全國4A級景區的門票價格分檔情況來看，門票價格在0-20元的為414家，占比26.14%； 21-50元的景區，數量為522家，占比32.95%；在51-100元的景區，占比28.98%；101-150元的景區，數量為123家、占比10.67%；151-199元的景區，數量為49家、占比3.09%；200元（含）以上的景區，數量為17家、占比1.07%。

第十，2012年全國4A級景區平均門票價格56元，相當于當年城鎮居民月度人均可支配收入2.74%，相當于農村居民月度人均純收入的8.49%；相當于2012年我國居民人均年度旅游消費的7.29%，相當于城鎮居民年度出游人均花費的6.12%，相當于農村居民年度出游人均花費的11.41%。

第十一，4A級門票平均價格，中部最高，東北最低，海南最高，甘肅最低。從31個省市自治區來看，4A級景區平均門票價格中，甘肅最低，為33元；海南省最高，為104元。

第十二，對比各省市自治區4A級景區平均門票價格在本省市自治區居民收入和生活消費的占比可見，對于本省居民的收入和消費而言，海南、湖北、西藏和江西等省份4A級景區平均價格占本省居民收入和消費的比例相對較高。

基于上述數據，報告執筆人宋瑞、孫盼盼提出如下九個思考。

第一，我國景區種類復雜、屬性不一。按照2004年發布的《旅游景區質量等級的劃分與評定》（GB/T17775-2003），旅游景區是“以旅游及其相關活動為主要功能或主要功能之一的空間或地域，包括風景區、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區、自然保護區、主題公園、森林公園、地質公園、游樂園、動物園、植物園及工業、農業、經貿、科教、軍事、體育、文化藝術等各類旅游景區”。也就是說，目前我國數以萬計的旅游景區中，既有依托于獨特的自然資源、文化遺產和城市公共設施的景區，也包括了商業投資的景區。由于其種類和屬性的不同，其價格制定的依據、原則各不相同。

第二，我國大部分高等級景區均屬于準公共產品。從核心資源屬性來看，我國絕大部分5A級景區屬于準公共產品。根據他們的調查，我國5A級景區中，商業型景區僅占9%，91%的5A級景區都是依托于獨特的自然資源、文化遺產和城市公共設施等吸引游客、開展經營，而這些景區（包括遺產型、社會型）顯然屬于準公共產品。

第三，我國大部分高等級景區均采取地方政府主導型管理模式。從景區管理體制來看，我國大多數5A級景區都采用地方政府主導型管理模式，占69.0%，不僅涉及大多數遺產型景區和社會型景區，也包括3家商業型景區。

第四，景區數量與門票價格與地區經濟發展程度有一定關聯。從地區差別來看，經濟發展地區不僅高等級景區數量較多，而且價格相對較低，而經濟欠發達地區，高等級景區數量相對較少，而且價格總體偏高。其中在全國各地中，江蘇的5A級景區數量最多，西藏最少，北京的5A級景區門票平均價格最低，西藏的最高；浙江的4A級景區數量最多，寧夏和海南的最少。

第五，我國景區門票價格問題被一定夸大。近年來，我國景區門票價格問題引發社會廣泛關注。幾乎每到旅游季節，有關景區門票價格上漲的報道便充斥各大媒體，“我國景區門票價格普遍過高”、景區門票價格“普遍、頻繁、大幅上漲”等論斷成為輿論的主要觀點。本文搜集的數據證明：首先，從價格水平來看，5A級景區中既有門票價格高達200元以上者，也有分文不取、免費開放者，并非全部居高。當然，相對于城鄉居民尤其是農村居民的收入和消費水平而言，5A級景區109元的門票平均價格的確不低，但除低收入群體外，5A級景區門票價格在大部分居民的收入和消費支出（包括旅游消費支出）中占比并不算高，由此得出“我國景區門票價格普遍過高”的判斷仍顯武斷。其次，從價格波動來看，近5年內，5A級景區中漲價的景區僅占13.1%，漲價幅度也以30-40元居多，遠低于同期物價上漲水平，因此景區門票價格“普遍、頻繁、大幅漲價”的說法顯然與事實不符。

第六，評判景區價格應區分私人產品和準公共產品。我國目前約有2萬余家景區，其中A級景區5000余家，門票價格孰高孰低，是否合理，該漲與否，如何調整，皆不可一概而論。在影響景區門票價格的各類因素中，應關注核心資源屬性、景區管理體制和景區資源級別，尤其應關注其核心資源屬性，它是決定景區定價原則、方式的重要依據。具體而言，核心資源屬性為遺產型、社會型的景區均屬于準公共產品，而商業型景區則屬于私人產品。由于準公共產品和私人產品在生產、消費等方面有著各自不同的特征，因此適用于不同的供給方式（包括投資方式、經營方式、管理體制等），其定價原則、定價依據、定價機制也應有所不同。

第七，準公共產品類景區缺乏明晰、完善的價格管理制度是關鍵因素?？傮w來看，目前我國商業型景區的定價原則、依據較為清楚，即由供給者按照價格規律，在考慮成本和利潤的基礎上自主定價。而遺產型和社會型（尤其是遺產型）景區作為準公共產品，其供給方式和定價方式較為復雜。由于具有外部性和效用不可分割性等特征，準公共產品在消費上存在不完全排他性，在供給上存在不完全競爭性，因此準公共物品的生產無法依靠完全的市場供給（價格補償）或公共供給（稅收補償），而必須以“政府補貼+私人投資”進行生產，通過“稅收+價格”進行成本彌補。因此政府參與準公共產品的價格管制是一種必然和必需。遺憾的是，目前我國對于具有準公共產品特征的景區尚沒有統一、明確、完善的價格管理制度，相關法律法規相對含糊且各不相同，定價原則、方法、依據、程序等方面的規定也不甚完善。面對景區此起彼伏的漲價熱潮，還主要依靠行政命令的方式施以 “一刀切”、“遏制性”的管理。

第八，《旅游法》對景區門票價格問題做出了要求，但未來執行中仍需詳細的方案與辦法。2013年4月頒布的《中華人民共和國旅游法》已于2013年10月1日起開始實施?！堵糜畏ā窂姆蓪用鎳@我國旅游發展中的主要關系和核心問題做出了全面規定。其中第四十二條到第四十六條內容，就景區的設立、收費、價格調整辦法、承載量等做出了規定。例如，規定“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性”；規定“ 利用公共資源建設的景區，不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價；另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消收費”；規定“公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放”；規定“景區應當在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格。景區提高門票價格應當提前六個月公布”，“將不同景區的門票或者同一景區內不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票的價格之和，且旅游者有權選擇購買其中的單項票”，“景區內的核心游覽項目因故暫停向旅游者開放或者停止提供服務的，應當公示并相應減少收費”；規定“景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量。景區應當公布景區主管部門核定的最大承載量，制定和實施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預約等方式，對景區接待旅游者的數量進行控制”，“旅游者數量可能達到最大承載量時，景區應當提前公告并同時向當地人民政府報告，景區和當地人民政府應當及時采取疏導、分流等措施”。這些規定對規范景區門票價格將會起到積極的作用，但具體執行中，界定什么是“公共資源”、聽證會的具體組織、景區承載量的確定與監督等，還需要更加具體的辦法和詳細的說明。

第九，長遠來看，要根本解決景區門票價格問題需理順三對關系。一是政府與市場的關系。準公共產品的特性決定了其難以采用完全市場或公共提供的生產方式，一般需要采用混合方式供給，由政府和市場共同承擔，因此在理論層面上，不難證明政府和市場共同參與準公共產品類景區供給的必要性和合理性；但在現實層面，如何界定政府與市場在準公共產品類景區供給中的具體邊界、各自責權等，目前還缺乏系統的制度安排。從20世紀90年代初各地推崇的“兩權分離”、“三權分離”、“特許經營”到近年來的“政府回購”熱潮，這一問題在制度層面始終未能得到根本上的解決。二是中央與地方的關系。過去三十年中，我國地方政府業已成為“制度企業家”。中央政府對地方政府的放權讓利及地方政府之間的激烈競爭，既推動了社會經濟的發展，也使得具有獨立利益目標與擁有資源配置權的地方政府在各個領域（包括旅游發展中）扮演著主動謀取潛在制度凈利益的角色?！暗胤秸弊鳛橐粋€客觀存在的博弈主體在與“中央政府”、“微觀主體”之間進行動態博弈與旅游制度設計過程中發揮了關鍵作用。與國外國家公園制度的中央垂直管理形成鮮明對比的是，我國準公共產品類景區基本上都采取屬地管理。中央政府在景區管理中主要負責行業管理和宏觀指導，具體的資源保護、景區開發、日常維護、社區管理甚至經營事務均由地方政府負責；與此相適應，景區門票的定價權利也歸地方政府所有，而根據現行稅制，景區門票收入最大的收益方是地方財政，而不是中央財政，由此導致地方政府在景區管理（包括門票價格制定和收入分成等）中有著強烈的動機和充足的空間占據絕對主導地位。三是不同政府部門之間的關系?！罢龆嚅T”、“多頭管理”是我國準公共產品類景區的普遍問題。一般而言，景區屬于建設、林業、環保、文化、文物、宗教、海洋、地質等不同部門，工商、公安、宗教、旅游等也各自行使其管理權。這種“九龍治水”的格局在一些地方造成了矛盾重生、管理混亂、成本增加等一系列問題。令問題更加棘手的是，現實中上述三對關系相互交織、相互影響，從而導致景區管理（包括門票收入與相關投入等）中出現了各種矛盾。長遠來看，只有理順這三對關系方能從根本上解決我國景區門票價格問題。

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