生態文明體制改革總體方案等情況發布會/實錄
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國務院新聞辦公室定于2015年9月17日（星期四）下午3時舉行新聞發布會，請中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民、中共中央組織部秘書長高選民、環境保護部副部長翟青、審計署副審計長陳塵肇、國家統計局副局長許憲春介紹生態文明體制改革總體方案主要內容和相關配套文件等方面情況，并答記者問。中國網現場直播
主持人 胡凱紅:
女士們、先生們，下午好！歡迎大家出席國務院新聞辦的新聞發布會。最近，中央審議通過了生態文明體制改革總體方案和相關配套方案，這個方案內容很豐富，也很重要。今天我們很高興請來了中央財經領導小組辦公室副主任、中央全面深化改革領導小組經濟體制和生態文明體制改革專項小組成員、聯絡員楊偉民先生，中共中央組織部秘書長高選民先生，環境保護部副部長翟青先生，審計署副審計長陳塵肇先生，國家統計局副局長許憲春先生，請他們向大家介紹這個方案的情況，并回答大家的提問，下面先請楊主任做介紹。
2015-09-17 14:57:12
楊偉民:
女士們、先生們，各位記者朋友，大家下午好！我先來介紹一下這套改革組合拳的總體考慮和大的背景。大家知道，社會各方面，特別是國際社會，十分關心中國經濟增長問題，關注中國的經濟轉型問題。我們覺得，增長速度換擋是中國經濟向一個更高形態發展必然要經歷的一次陣痛，也是必須要承受的一次壓力。經濟要保持穩定增長，發展方式必須轉變，結構必須調整和優化。但是向哪里轉，向哪里調，有很多方面，其中一個十分重要的方面就是轉向綠色低碳?？梢韵胂?，作為世界第二大經濟體，十萬億美元規模這樣一個經濟體轉向綠色低碳，前景十分廣闊，空間也是十分巨大的。我們經常說，我們對中國經濟長期向好充滿信心，其中一個信心就在這里。
2015-09-17 14:59:17
楊偉民:
這次推出1+6改革組合拳，主要是生態文明這個領域，也是落實去年中美兩國元首關于應對氣侯變化達成共識的重要戰略性舉措，通過體制機制變化改革來保障我們能夠積極主動履行承諾，做好節能減排，特別是碳排放的工作。
經濟如何轉型，總書記對這方面有明確指示：保護生態環境必須依靠制度、必須依靠法治?？倳涍€說，要把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，著力破解制約生態文明建設的體制機制障礙?？倳洶逊较螯c得非常明確?；谶@樣的大背景，按照黨中央國務院今年年初對改革的總體部署，我們經濟體制和生態文明體制改革專項小組和在座的各個部門共同商定，推出一個1+6生態文明改革方面組合拳。1+6的方案中央都已經全部審議通過，有的已經發布，有的即將發布。生態文明體制改革總體方案中央政治局在9月11日審議通過了，我估計過幾天就會全文發表?？傮w方案的主要內容可以用6+6+8概括，“6”是6大理念，再加一個“6”是6個原則，“8”就是8個支柱、8個制度。
2015-09-17 15:01:40
楊偉民:
下面簡單介紹一下制訂總體方案的四點考慮，一個考慮是理念先行。思想上的霧霾不除，體制機制當中的霧霾很難消除，最后空氣當中的霧霾也很難根除。因為體制是人設計出來的，改革方案都是人制訂出來的，人的思想觀念決定體制設計的好壞，最后決定減排減霾這樣一些行動的成效。
習近平總書記在生態文明建設方面提出了很多新的思想、新的論斷，我們覺得這些新的思想和論斷都是走在理論前沿和時代前沿的。所以，這次我們在制訂總體方案當中，和各個部門一起商量，歸納為六個理念，六個原則，希望能夠用思想的高度和理念的深度來引領整個生態文明體制改革，這是第一個考慮。
2015-09-17 15:08:50
楊偉民:
第二個考慮是頂層設計，因為生態文明提出的時間比較短，總的來講我們覺得生態環境領域的改革，相對于其他方面的改革總體上是滯后的，至少是滯后于經濟體制改革的。其中一個原因，我們覺得就是因為缺乏一個頂層設計。到底體制的框架是什么樣的，是不清楚的。在改革當中一直堅持摸著石頭過河和頂層設計相結合，現在生態的系統性、資源的稀缺性加上環境污染的嚴重性，已經迫使我們不能夠僅僅靠摸著石頭過河，慢慢摸這個體制怎么走。其實我們已經摸了很長時間了，需要做一個頂層設計，需要把生態文明體制改革，或者把生態文明體制這個大廈的四梁八柱立起來。所以，我們這次提出八大制度，實際上就是生態文明體制方面的四梁八柱，有了四梁八柱，各個部門、各個方面可以在這上面添磚加瓦，蓋完這個大廈。因為我們在有些領域還要繼續摸著石頭過河，也可以為一些摸著石頭過河的改革指明基本方向。這是第二點考慮。
2015-09-17 15:09:32
楊偉民:
第三個考慮是填補空白。我們在生態文明領域不僅缺頂層設計，同時有一些基礎性的制度是缺失的，如果要蓋大廈，有些地基還沒有。比如產權制度是社會主義市場經濟的一個基石，如果產權不清，所有權人不到位，按照經濟學的理論研究來講，必然會出現所謂的“公地悲劇”，帶來生態的破壞。所以，我們這次在總體方案中提出的一些制度就是屬于填補空白的性質，比如自然資源資產的產權制度、空間規劃體系、環境治理和生態修復市場體系。我們這個市場體系基本上是沒有的，這些都是屬于填補空白的基礎性制度。
2015-09-17 15:12:46
楊偉民:
第四個考慮，整合統一。也不是說在生態文明這個領域、在資源環境生態方面沒有制度，我們也有很多制度、很多法律，數量實際上不少。但是現存的一些體制和機制，存在“九龍治水”問題，不光是講水，這個水代表整個體制。一件事可能有很多部門進行監管，對這樣一些體制怎么改，設計的重點在于整合統一，這樣才能使這些原有的制度增強體制統一性、整體性、協調性。這次在總體方案當中大概有十個方面屬于整合統一的改革，比如說涉及政府職責更多的，例如三個統一：自然資源資產所有者職責的統一，用途管制職責的統一，環境保護職責的統一，等等。
總的來講，理念先行、頂層設計、填補空白、整合統一這十六個字是生態文明體制改革總體方案的鮮明特點，是我們中財辦，也就是我們專項小組組長單位在認真學習領會習近平總書記關于生態文明建設的重要講話精神基礎之上概括出來的進行這次總體設計的思想方法。我先做這樣一個簡單介紹。
2015-09-17 15:14:36
主持人 胡凱紅:
謝謝楊主任，下面請高秘書長介紹情況。
2015-09-17 15:19:33
高選民:
女士們、先生們，大家下午好！非常高興與各位媒體朋友見面。按照中央統一部署，中組部、監察部牽頭，相關8個部門參加，共同研究制定了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，已于8月中旬公開發布。
2015-09-17 15:20:07
高選民:
《辦法》貫徹從嚴治黨、從嚴治吏和依法治國的要求，聚焦黨政領導干部這個“關鍵少數”，明確了追責對象、追責情形、追責辦法，劃定了領導干部在生態環境領域的責任紅線，是督促領導干部正確履職用權的一把利劍。它有幾個比較突出的特點：
一是體現了用制度保護生態環境的理念。十八屆三中全會指出，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的責任追究制度。十八屆四中全會也強調，要用嚴格的法律制度保護生態環境?！掇k法》就是落實這些要求的重要舉措。
二是體現了鮮明的問題導向?，F實中生態環境事件屢屢發生，往往與一些領導干部失職瀆職有直接關系?！掇k法》針對這個問題，強化剛性約束，旨在督促領導干部牢固樹立綠色政績觀，不能在生態環境保護問題上再越雷池一步。
三是體現了從嚴追責的堅定決心?！掇k法》的核心是一個“嚴”字，這方面有三個突破。第一個是黨政同責。首次將地方黨委領導成員尤其是黨委主要負責人作為追責對象，有助于推動黨委、政府對生態文明建設共同擔責、共同盡責。第二個是終身追責。規定對生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或退休，都要嚴格追責，決不允許出現在生態環境問題上拍腦袋決策、拍屁股走人的現象。第三個是雙重追責。既追究生態環境損害責任人的責任，又強化監管者、追責者的責任。這樣就形成了一個完整的追責鏈條和制度的閉環系統，對生態環境損害行為實行“零容忍”，為建設美麗中國提供有力保證。
我就介紹這些，謝謝！
2015-09-17 15:21:57
主持人 胡凱紅:
謝謝高秘書長，下面請翟部長介紹情況。
2015-09-17 15:24:21
翟青:
各位記者朋友，大家下午好！剛才偉民主任向大家介紹了總體情況，其中講到了“1+6”的問題，“6”是文件6個方面的配套政策。其中有3份文件是環保部牽頭會同有關部門共同起草的。關于環境保護督察這塊，主要考慮通過切實落實地方黨委和政府在環境保護方面的主體責任，來加快解決突出環境問題，促進環保產業的發展，推動我們的發展方式向綠色低碳轉變。這個文件我們歸納一下，有三方面主要特點。
2015-09-17 15:24:36
翟青:
第一，層級高。方案明確環境保護督查組的性質是中央環境保護督察。國務院要成立工作領導小組，具體的組織協調工作由環境保護部牽頭負責。
第二，實行黨政同責。落實中央關于生態文明的決策部署，各級黨委和政府具有同樣的責任，在方案里明確了督察的對象，主要是各省級黨委和政府，及其有關部門，并且方案要求下沉到部分地市級黨委和政府。
第三，強調督察結果的應用。在督察結束以后，重大問題要向中央報告，督察結果要向中央組織部移交移送，這些結果作為被督察對象領導班子和領導干部考核評價任免的重要依據。同時，對存在以下6種情形的，包括環境問題十分突出、環境質量明顯惡化、國家下達的任務沒有完成，以及領導干部在環境保護方面不作為、亂作為，甚至于失職、瀆職的，濫用權力的，存在這6方面情形的需要追究黨紀政紀責任的，我們會按程序向紀檢監察部門移送。這項工作今年按照方案要求先搞試點，明年開始要全面推開。
2015-09-17 15:26:18
翟青:
第二塊是關于監測網絡建設。這個方案提出，到2020年，我們要建設陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡。主要體現在四個方面：一是三個全覆蓋——環境質量全覆蓋、重點污染源全覆蓋、生態環境狀況監測全覆蓋；二是要實現數據互聯共享；三是在自動預警、信息化能力和水平上要有明顯提升；四是要實現在監測和監管上協調聯動。
第三塊是生態環境損害賠償。2017年之前我們搞試點，通過試點探索建立生態環境損害以后怎么賠償的問題，2018年之后在全國試行。這份文件基本內容背景材料都有，我就不占用更多時間給大家介紹，謝謝大家！
2015-09-17 15:29:13
主持人 胡凱紅:
謝謝翟部長，下面請陳塵肇局長給大家介紹情況。
2015-09-17 15:32:09
陳塵肇:
女士們、先生們，下午好！黨的十八屆三中全會《決定》提出，對領導干部實行自然資源資產離任審計。根據中央部署和分工，此項任務由審計署牽頭，會同其他部門落實。我們理解，這項工作對于促進領導干部落實自然資源資產管理和環境保護責任，加強環境保護工作，推動生態文明建設具有重要意義，也是建立健全生態文明制度體系的重要內容。對領導干部實行自然資源資產離任審計，是一項全新的工作，沒有成熟的經驗，世界上其他國家也只是對自然資源和環境保護情況進行過審計。為完成好這項全新的任務，審計署組織了深入調研，全面總結了近些年開展自然資源和環境審計的實踐經驗，會同有關部門研究起草了《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》。主要目標，就是要通過審計試點，進一步明確審計對象、審計內容、評價標準、責任界定、審計結果運用等事項，形成一套比較成熟、符合實際的審計操作規范，探索并逐步建立完善領導干部自然資源資產離任審計制度。這次試點方案提出三個原則，即因地制宜、重在責任、穩步推進的原則。全國各級審計機關將根據各地自然資源資產的稟賦特點和生態環境保護工作重點，有針對性地組織審計試點工作。
2015-09-17 15:32:39
陳塵肇:
下一步，我們將積極推進試點工作，與有關部門協作配合，為促進領導干部守法、守紀、守規、盡責，促進生態文明建設作出更大貢獻。作為世界審計組織主席和亞洲審計組織環境審計委員會主席，中國審計署也將繼續推動世界各國最高審計機關加強自然資源資產和環境保護相關審計工作，為保護地球做出更多努力。謝謝大家！
2015-09-17 15:37:04
主持人 胡凱紅:
謝謝陳局長，下面請許憲春局長做介紹。
2015-09-17 15:37:52
許憲春:
女士們、先生們：為認真貫徹落實黨的十八屆三中全會關于探索編制自然資源資產負債表的要求，按照黨中央、國務院的決策部署，國家統計局通過深入調查研究，廣泛征求有關部門和專家的意見，并充分借鑒和吸收國際標準和國際先進經驗，提出了《編制自然資源資產負債表試點方案》。
2015-09-17 15:38:39
許憲春:
編制自然資源資產負債表是生態文明體制改革的一項重要基礎性制度建設。通過探索編制自然資源資產負債表，推動建立健全科學規范的自然資源統計調查制度，努力摸清自然資源資產的“家底”及其變動情況，為完善資源消耗、環境損害、生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究制度提供信息基礎，為推進生態文明建設和綠色低碳發展提供信息支撐、監測預警和決策支持。
2015-09-17 15:39:44
許憲春:
鑒于編制自然資源資產負債表是一項全新的工作，需要在一些地區開展試點。試點的主要內容是，根據《試點方案》采集、審核相關基礎數據，研究資料來源、核算方法和數據質量控制等關鍵性問題，探索編制高質量的自然資源資產負債表。按照優先核算具有重要生態功能的自然資源的考慮，試點地區主要是探索編制土地資源、林木資源、水資源實物量資產負債表，有條件的還可以探索編制礦產資源實物量資產負債表。在試點過程中及時總結評估試點效果和存在問題，形成可復制可推廣的改革經驗。根據試點經驗，國家統計局將會同有關部門制定統一的自然資源資產負債表編制制度，并編制出我國自然資源資產負債表。謝謝大家！
2015-09-17 15:39:57
主持人 胡凱紅:
謝謝局許局長，下面開始提問。
2015-09-17 15:40:20
中央電視臺記者:
我的問題是，第一，我們注意到這次生態文明體制改革總體方案是由中財辦牽頭制訂，這有什么不同？第二個問題是，生態文明體制改革有8項制度，這8項制度的核心內容是什么？我們也注意到楊主任多次提到了監管統一，是不是意味著下一步大部制的改革要重新啟動？
2015-09-17 15:40:29
楊偉民:
謝謝你的提問，剛開始主持人介紹我是中財辦副主任，同時也是經濟體制和生態文明體制改革專項小組成員。我們專項小組組長是中財辦主任劉鶴，副組長是發改委主任徐紹史和環保部部長，原來是周生賢部長，現在正在辦手續，由陳吉寧擔任。為什么由我們牽頭做這件事？本來經濟體制和生態文明體制改革專項小組的職責是協調、督促、檢查，但最近總書記多次強調要提高改革方案的質量，這是一個非常高的要求，也意味著，有些改革方案的質量確實需要進一步提高。怎么樣提高改革方案的質量？這次制訂方案是中財辦牽頭會同中央和國務院有關部門，12個部門組成一個起草組，各個部門討論過程當中通過激烈討論、辯論，最終形成共識。這樣制訂方案的組織架構必定是總體性的框架，需要各個部門共同參與，不像單項改革，這是一個考慮。
2015-09-17 15:42:03
楊偉民:
謝謝你的提問，剛開始主持人介紹我是中財辦副主任，同時也是經濟體制和生態文明體制改革專項小組成員。我們專項小組組長是中財辦主任劉鶴，副組長是發改委主任徐紹史和環保部部長，原來是周生賢部長，現在正在辦手續，由陳吉寧擔任。為什么由我們牽頭做這件事？本來經濟體制和生態文明體制改革專項小組的職責是協調、督促、檢查，但最近總書記多次強調要提高改革方案的質量，這是一個非常高的要求，也意味著，有些改革方案的質量確實需要進一步提高。怎么樣提高改革方案的質量？這次制訂方案是中財辦牽頭會同中央和國務院有關部門，12個部門組成一個起草組，各個部門討論過程當中通過激烈討論、辯論，最終形成共識。這樣制訂方案的組織架構必定是總體性的框架，需要各個部門共同參與，不像單項改革，這是一個考慮。
2015-09-17 15:42:03
楊偉民:
這次改革有10方面整合，可能要觸及某些部門的利益和奶酪，讓這個部門自己給自己動手術，刀很難下去，下去以后恐怕也不一定能切到位。我們中財辦作為專項小組牽頭單位，可以協調各個部門之間不同的意見，最后達成共識，該切就要切，該整就要整，如果不切、不整合，就不叫改革，叫維持現狀了。另外，現在也有很多方面，比如污水防治好幾個部門管，讓誰牽頭都不好辦。按照總書記的要求，為了提高改革質量，我們組成了跨部門小組共同做，有利于提高改革方案的質量。
2015-09-17 15:48:48
楊偉民:
這個總體方案一共有8項制度，47個具體改革任務。怎么推進？關鍵要抓住四梁八柱，抓住核心，抓住核心可以以點帶面，綱舉目張，加快推動，關鍵是方向要把握好。
產權制度的核心是“清晰”，現在問題就是自然資源產權不清晰。如果所有權人不到位，所有權人代表不到位，產權制度就建立不起來，解決了這個問題才能真正從源頭上避免生態環境的破壞。
開發保護制度，核心是“主體功能”。不同區域自然條件不一樣，因根據主體功能進行開發和保護程度不一的監管和管理。比如對三江源地區實行嚴格管理，限制開發活動。對一些今后可能要建立的國家公園，主要是為了保護生態的，除了極個別的旅游設施以外，其他的都不能搞。最終的目的是要建立空間治理體系。我們現在治理模式和重點主要是按照領域和產業去做。但是在一個空間范圍之內究竟怎么做，缺乏對人口、經濟、生態環境三者空間關系的考慮，而空間治理體系應該是一個國家治理體系現代化當中的一個重要任務，這是關于開發保護制度的核心問題。
空間規劃的核心是“一張圖”。我們有很多規劃，但是缺乏基礎性的空間規劃。土地規劃、城鄉規劃、有些環境保護規劃具有空間性，但是到一個地方就合不到一起，要推進多規合一，到一個市、一個縣，最終形成一個規劃，一張圖，按照總書記經常講的“一張藍圖干到底”，不要中間再變來變去，這個書記來這么干，那個市長來那么干。
2015-09-17 15:52:30
楊偉民:
總量管理和節約制度的核心是“擴圍”。我們有最嚴格的耕地保護制度和水資源管理制度，這次要把嚴格的保護制度從耕地、水拓展到其他各類自然空間和各類自然資源，比如能源，要建立能源總量的管理制度和節約制度。
有償使用和生態補償制度的核心是“有價”。這次總體方案當中有兩個新概念，叫自然價值和自然資本。自然資源是有價值的，如果保護自然，保護生態環境就是增值自然價值的過程，也是增加自然資本的過程。保護生態環境也是發展，跟生產農產品、工業品是一樣的。既然是有價的，使用者就必須付費，所有者必須收費，才能夠真正建立起生態補償機制理論上的基礎。
環境治理體系核心是“共治”。我們這次更多地使用了“環境治理”這個詞，原來用環保這個詞比較多。環境治理這四個字體現了這個事不是政府一家就能做，需要政府、市場、個人、社會來共同參與環境保護和環境治理，各自發揮不同的作用，政府更多的是要做好法律、標準，進行監督、嚴格執法，企業要進行自我約束，個人也要自覺行動，社會組織可以更多地參與管理，是全社會共同行動，是治理的概念。
2015-09-17 15:57:08
楊偉民:
建立市場體系的核心是“市場機制”?，F在全國企業主營業務要么是生產農產品的，要么是生產工業品的，要么是生產服務品的。既然生產生態產品也是發展，那我們就需要培育更多的環境治理和生態修復保護方面的市場主體，我們要增加一些這方面的企業，讓這些企業成長起來，必須有市場環境，這次我們提出來在碳排放、水權、排污權等等要建立市場體系，有了市場體系企業才能在這個市場當中成長壯大。怎么壯大？需要金融方面的支持，所以我們提出建立中國綠色金融體系，包括綠色信貸、綠色股票指數、綠色發展基金等等。
關于績效考核和責任追究，這個制度主要是針對政府而言，核心是“履責”。通過設立這方面的制度，要求各級政府嚴格履行好保護生態環境這樣一個重要職責，不要僅僅認為自己就是推動發展的，而把生態環境保護丟掉了。
剛才您說監管是不是意味著機構的調整，我相信肯定會意味著一些機構職責要做必要的調整。但是大家也都知道，機構調整一般來講是在換屆的時候進行，只要方向明確了，今后有關部門會按照改革提出的方向和要求去推動部門之間職責和機構的相應調整，謝謝！
2015-09-17 16:02:14
中國新聞社記者:
請問高秘書長，您剛剛已經提到關于領導干部生態環境損害責任追究辦法的一些規定。請問，怎么樣能夠保證這些規定能夠落實到位，不成為一紙空文？如何讓材料中提到的關鍵少數負起責任來？
2015-09-17 16:06:31
高選民:
很高興你問這個問題，實際上是涉及到兩個問題，一個是怎么能把辦法落到實處的問題。制度的生命力在于執行，再好的制度得不到執行，也不過是稻草人。為了確保責任追究到位，我們在制度設計時就考慮了可行性、操作性，尤其是專門制定了“雙重追責”的條款，規定政府監管部門、紀檢監察機關、組織人事部門，對發現追責情形應當調查而未調查、應當移送而未移送、應當追責而未追責的，同樣要追究有關責任人員的責任。這就等于為《辦法》落實加了一把“保險鎖”。更為重要的，還是要靠各級黨委、政府和有關部門一起努力，按照“三嚴三實”要求，履職盡責、真抓嚴管，敢于碰硬、敢于擔當,對踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區”的，無論是誰都要堅決查處，不搞情有可原、不搞下不為例、不搞法不責眾。
2015-09-17 16:07:45
高選民:
第二個問題，關于怎么讓黨政領導干部這些“關鍵少數”真正負起責任來，從組織部門角度來說，關鍵是要體現嚴和實的要求，管理要嚴，工作要實，具體說來有幾個方面：
首先，要加強教育培訓，把生態文明建設納入干部培訓的重要內容，作為各級黨校、行政學院、干部學院和培訓機構的必修課程，引導各級領導干部牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，強化生態保護意識，提升綠色發展能力。關于生態文明建設的大道理，要天天講，做到入腦入心，內化于心，外化于行。
其次，要完善政績考核，加大資源消耗、環境保護、生態效益等方面的考核權重，作為衡量黨政領導班子和領導干部政績的重要依據，并將考核結果與干部選拔任用掛鉤，真正發揮考核評價和選人用人的“指揮棒”作用?！掇k法》規定，對在生態環境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部不得提拔使用或者轉任重要職務。
第三，要強化監督管理。生態環境一旦遭到破壞，損害往往無法挽回，正所謂“亡羊補牢，為時已晚”。所以，保護生態環境不能局限于事后追責，必須關口前移、重在預防，加強對領導干部的日常監督管理，把功夫下在平時。運用審計、巡視以及信訪舉報、輿論監督等渠道和手段，及時發現問題、及時提醒糾正，切實防止小問題釀成大災害。
最后一點，就是要從嚴問責追責，不折不扣地把《辦法》規定執行到位，以嚴格追責促進領導干部履職盡責。謝謝大家！
2015-09-17 16:24:31